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卫生部 国家发展和改革委员会 教育部等


卫生部等15部门关于印发《中国慢性病防治工作规划（2012-2015年）》的通知

卫疾控发〔2012〕34号



各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团卫生厅（局）、发展改革委、教育厅（教委、局）、科技厅（科委、局）、工业和信息化主管部门、民政厅（局）、财政厅（局）、人力资源社会保障（人事、劳动保障）厅（局）、环境保护厅（局）、农业（农牧、农村经济）厅（委、局）、商务主管部门、广播电影电视局、新闻出版局、体育局、食品药品监督管理局（药品监督管理局）：

为积极做好慢性病预防控制工作，遏制我国慢性病快速上升的势头，保护和增进人民群众身体健康，促进经济社会可持续发展，卫生部等15部门联合制定了《中国慢性病防治工作规划（2012-2015年）》（以下简称《规划》）。现印发给你们，请结合各地、各部门的工作实际认真组织实施，切实落实各项政策和保障措施，保证《规划》目标如期实现。



卫生部　　　　　　国家发展改革委　　　　　　教育部　

科技部　　　　　　工业和信息化部　　　　　　民政部

财政部　　　　　人力资源社会保障部　　　环境保护部　

农业部　　　　　　　　商务部　　　　　　　广电总局

新闻出版总署　　体育总局　　国家食品药品监督管理局



二○一二年五月八日



中国慢性病防治工作规划（2012-2015年）



为贯彻落实《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》，积极做好慢性病预防控制工作，遏制我国慢性病快速上升的势头，保护和增进人民群众身体健康，促进经济社会可持续发展，根据我国慢性病流行和防治情况，特制定《中国慢性病防治工作规划（2012-2015年）》。

一、背景

影响我国人民群众身体健康的常见慢性病主要有心脑血管疾病、糖尿病、恶性肿瘤、慢性呼吸系统疾病等。慢性病发生和流行与经济社会、生态环境、文化习俗和生活方式等因素密切相关。伴随工业化、城镇化、老龄化进程加快，我国慢性病发病人数快速上升，现有确诊患者2.6亿人，是重大的公共卫生问题。慢性病病程长、流行广、费用贵、致残致死率高。慢性病导致的死亡已经占到我国总死亡的85%，导致的疾病负担已占总疾病负担的70%，是群众因病致贫返贫的重要原因，若不及时有效控制，将带来严重的社会经济问题。

国内外经验表明，慢性病是可以有效预防和控制的疾病。30多年来，我国经济社会快速发展，人民生活不断改善，群众健康意识提高，为做好慢性病防治工作奠定了基础。多年来在我国局部地区和示范地区开展的工作已经积累了大量成功经验，并初步形成了具有中国特色的慢性病预防控制策略和工作网络。但是，慢性病防治工作仍面临着严峻挑战，全社会对慢性病严重危害普遍认识不足，政府主导、多部门合作、全社会参与的工作机制尚未建立，慢性病防治网络尚不健全，卫生资源配置不合理，人才队伍建设亟待加强。“十二五”时期是加强慢性病防治的关键时期，要把加强慢性病防治工作作为改善民生、推进医改的重要内容，采取有力有效措施，尽快遏制慢性病高发态势。

二、基本原则

（一）坚持政府主导、部门合作、社会参与。以深化医药卫生体制改革精神为指导，逐步建立各级政府主导、相关部门密切配合的跨部门慢性病防治协调机制，健全疾病预防控制机构、基层医疗卫生机构和医院分工合作的慢性病综合防治工作体系，动员社会力量和群众广泛参与，营造有利于慢性病防治的社会环境。

（二）坚持突出重点、分类指导、注重效果。充分考虑不同地区社会经济发展水平和慢性病及其危险因素流行程度，制定适合不同区域的具体防治目标和控制策略，关注弱势群体和流动人口，提高慢性病防治的可及性、公平性和防治效果。

（三）坚持预防为主、防治结合、重心下沉。以城乡全体居民为服务对象，以控制慢性病危险因素为干预重点，以健康教育、健康促进和患者管理为主要手段，强化基层医疗卫生机构的防治作用，促进预防、干预、治疗的有机结合。

三、目标

进一步完善覆盖全国的慢性病防治服务网络和综合防治工作机制，建立慢性病监测与信息管理制度，提高慢性病防治能力，努力构建社会支持环境，落实部门职责，降低人群慢性病危险因素水平，减少过早死亡和致残，控制由慢性病造成的社会经济负担水平。到2015年达到以下具体目标：

——慢性病防控核心信息人群知晓率达50%以上，35岁以上成人血压和血糖知晓率分别达到70%和50%。

——全民健康生活方式行动覆盖全国50%的县（市、区），国家级慢性病综合防控示范区覆盖全国10%以上县（市、区）。

——全国人均每日食盐摄入量下降到9克以下；成年人吸烟率降低到25%以下；经常参加体育锻炼的人数比例达到32%以上；成人肥胖率控制在12%以内，儿童青少年不超过8%。

——高血压和糖尿病患者规范管理率达到40%，管理人群血压、血糖控制率达到60%；脑卒中发病率上升幅度控制在5%以内，死亡率下降5%；

——30%的癌症高发地区开展重点癌症早诊早治工作。

——40岁以上慢性阻塞性肺病患病率控制在8%以内。

——适龄儿童窝沟封闭覆盖率达到20%以上，12岁儿童患龋率控制在25%以内。

——全人群死因监测覆盖全国90%的县（市、区），慢性病及危险因素监测覆盖全国50%的县（市、区），营养状况监测覆盖全国15%的县（市、区）。

——慢性病防控专业人员占各级疾控机构专业人员的比例达5%以上。

四、策略与措施

（一）关口前移，深入推进全民健康生活方式。充分利用大众传媒，广泛宣传慢性病防治知识，寓慢性病预防于日常生活之中，促使人们自觉养成良好的健康行为和生活方式。卫生部门建立国家和省级慢性病信息和知识权威发布平台，定期发布健康核心信息，配合广电、新闻出版等部门，组织主要媒体设立健康专栏，科学传递慢性病防治知识；各级工会、共青团、妇联、科协、工商联、老龄委和各类社会学术团体发挥各自优势，按照规范信息，有组织地开展公益宣传和社会动员活动。

科学指导合理膳食，积极开发推广低盐、低脂、低糖、低热量的健康食品。农业部门调整和改善食物生产结构，引导生产安全、营养、方便、多样的农产品；工业和信息化部门引导并支持食品加工企业改进生产工艺，推动实施预包装食品营养标签通则，促进健康食品开发和生产；商务部门倡导和鼓励食品销售企业开设健康食品专柜，引导消费者选择健康食品；食品企业、集体供餐和餐饮单位组织业务骨干人员学习掌握合理营养膳食知识并知晓不良饮食危害，逐步推行营养成份标识，提供健康食品和餐饮。

积极营造运动健身环境。体育部门加强群众性体育活动的科学指导，逐步提高各类公共体育设施的开放程度和利用率；教育部门保证中小学生在校期间每天至少参加1小时的体育锻炼活动；环境保护部门加强环境质量监测与评价，强化环境污染综合治理；机关、企事业单位建立工间操制度；社区积极推广健康生活方式指导员和社会体育指导员工作模式。

切实加强烟草控制工作，履行世界卫生组织《烟草控制框架公约》。推动地方加快公共场所禁烟立法进程和国家层面法律法规的出台。继续加大控烟宣传教育力度。全面推行公共场所禁烟，党政机关、医疗卫生机构、教育机构等要率先成为无烟单位。鼓励医疗机构设立规范的戒烟门诊，提供临床戒烟服务，加强对医务人员的培训，提高戒烟服务能力和水平。宣传过量饮酒危害，开展心理健康教育，普及心理健康知识。

（二）拓展服务，及时发现管理高风险人群。扩大基本公共卫生服务项目内容和覆盖人群，加强慢性病高风险人群（血压、血糖、血脂偏高和吸烟、酗酒、肥胖、超重等）检出和管理。基层医疗卫生机构要全面履行健康教育、预防、保健、医疗、康复等综合服务职能，建立规范化居民电子健康档案，及时了解社区慢性病流行状况和主要问题，有针对性地开展健康教育，免费提供常见慢性病健康咨询指导。各级各类医疗机构对35岁以上人群实行首诊测血压制度。80%以上的乡镇卫生院开展血糖测定，30%以上的乡镇卫生院开展简易肺功能测定，40%的社区卫生服务中心和20%的乡镇卫生院开展口腔预防保健服务。政府机关、企业事业单位积极推行健康体检制度，将慢性病核心指标和口腔检查作为必查项目，建立动态管理档案，加强指导管理。有条件的机关、单位建立健康指标自助检测点，提供体格测量简易设备。零售药店在慢性病防控宣传教育中要发挥积极作用。

基层医疗卫生机构和单位医务室对健康体检与筛查中发现的高风险人群，进行定期监测与随访，实施有针对性的干预，有效降低发病风险。各级疾病预防控制、健康教育机构开发并推广高风险人群发现、强化生活方式干预的适宜技术，并进行督导和评价。

开发癌症高发地区重点癌症筛查适宜技术，开展早期筛查和治疗，结合国家免疫规划政策，加强对癌症高风险人群乙型肝炎、人乳头瘤病毒等疫苗的预防接种。有条件的地区开展慢性阻塞性肺病和脑卒中高风险人群发现和干预工作。

（三）规范防治，提高慢性病诊治康复的效果。心脑血管病、肿瘤、糖尿病等专病防治机构要推广慢性病防治适宜技术，及时对本机构各级专科诊治从业人员进行诊治规范培训，逐步实现慢性病的规范化诊治和康复。各级各类医院要严格遵照卫生行政部门制定的诊疗技术规范和指南，完善专科医师的专业化培训制度，注重康复治疗的早期介入。在提供规范化诊断、治疗和康复的同时，要加强对患者及家属的咨询指导和科普宣传。

基层医疗卫生机构加强高血压、糖尿病、慢性阻塞性肺病等慢性病患者管理服务和口腔保健服务，对癌症患者开展随访和康复指导等工作，积极推广儿童窝沟封闭等口腔疾病预防适宜技术。随着基本公共卫生服务均等化投入的增加，不断拓展服务范围，深化服务内涵，积极推广慢性病患者的自我管理模式，努力提高患者规范管理率和控制率。积极探索全科医生家庭服务模式。

在慢性病防治工作中，坚持中西医并重，充分发挥中医药“简、便、验、廉”和“治未病”的特点。卫生部门要进一步巩固完善基本药物制度，适当增加基本药物目录中慢性病用药品种，建立基本药物短缺监测信息处理协同机制，完善国家基本药物储备制度，确保为慢性病患者提供适宜的治疗药物。食品药品监督管理部门要严格审批慢性病防治药品，加强监督检查，确保药品安全。

（四）明确职责，加强慢性病防治有效协同。完善慢性病防控网络，优化工作格局，整合专业公共卫生机构、医院和基层医疗卫生机构功能，打造上下联动、优势互补的责任共同体，促进慢性病防治结合。卫生行政部门要创新工作方式，提高管理水平；省市县各级疾病预防控制机构和公立医院设置专门科室和人员，履行慢性病防治工作职责；基层医疗卫生机构强化慢性病防控职能，提高服务能力。

建立疾病预防控制机构、医院、专病防治机构、基层医疗卫生机构在慢性病防治中的分工负责和分级管理机制，明确职责和任务。疾病预防控制机构和专病防治机构协助卫生行政部门做好慢性病及相关疾病防控规划和方案的制定和实施，提供业务指导和技术管理；医院开展慢性病相关信息登记报告，提供慢性病危重急症病人的诊疗、康复服务，为基层医疗卫生机构开展慢性病诊疗、康复服务提供技术指导；建立和基层医疗卫生机构之间的双向转诊机制；基层医疗卫生机构负责相关慢性病防控措施的执行与落实。

健康教育机构负责研究慢性病健康教育策略方法，传播慢性病防治核心信息，并指导其他机构开展慢性病健康教育活动。妇幼保健机构负责提供与妇女儿童有关的慢性病预防咨询指导。

（五）抓好示范，提高慢性病综合防控能力。积极创建慢性病综合防控示范区，注重开展社区调查诊断，明确本地区主要健康问题和危险因素，应用适宜技术，发展适合当地的慢性病防控策略、措施和长效管理模式。各地要定期总结推广示范区建设经验，带动慢性病综合防控工作。到2015年，全国所有省(区、市)和东部省份50%以上地级市均建有国家级慢性病综合防控示范区。

充分发挥各级爱国卫生运动委员会和各地现有的健康促进工作委员会的作用，丰富和深化卫生创建活动的健康内涵。以卫生创建、健康创建为平台，加强慢性病综合防控的组织协调，将慢性病防控作为卫生城镇考核标准和健康城市及区域性健康促进行动的重要内容，创建国家卫生城市的地区须建成1个以上国家级慢性病综合防控示范区。通过政策引导，改善环境质量，增加绿地面积和健身场所，建设健康环境；促进合理膳食、适量活动、控烟限酒，培育健康人群。

继续推进省级地方政府与卫生部开展慢性病综合防控合作项目，通过省部共建，在慢性病综合防控的政策研究、宣传教育、干预控制、监测评价、能力建设、科研攻关和国际交流等方面进行深入合作，共同提高项目合作省份的慢性病综合防控水平。

（六）共享资源，完善慢性病监测信息管理。统筹利用现有资源，提高慢性病监测与信息化管理水平，建立慢性病发病、患病、死亡及危险因素监测数据库，健全信息管理、资源共享和信息发布等管理制度。逐步建成慢性病综合监测点，规范人口出生与死亡信息管理，组织开展辖区脑卒中、急性心肌梗死、恶性肿瘤发病及死因登记报告。建立慢性病与健康影响因素调查制度，定期组织开展慢性病及危险因素、居民营养与健康等专项调查。结合居民健康档案和区域卫生信息化平台建设，加强慢性病信息收集、分析和利用，掌握慢性病流行规律及特点。

（七）加强科研，促进技术合作和国际交流。加强慢性病基础研究、应用研究和转化医学研究。科技部门在相关科技计划中加大对慢性病防治研究的支持，提高慢性病防治的科技支撑能力。加强慢性病防治研究和转化基地建设，重点加强慢性病防治技术与策略、诊疗器械、新型疫苗和创新药物的研究，开发健康教育与健康促进工具，加强科研成果转化和利用，推广慢性病预防、早诊早治早康和规范治疗等适宜技术。

加强国内外交流与合作，积极参与慢性病防治全球行动，与国际组织、学术研究机构和院校在人员培训、技术合作和科学研究等方面开展广泛协作。加强与发展中国家的交流，建立合作共赢的国际合作机制。

五、保障措施

（一）加强组织领导，推进规划实施。各地将促进全民健康作为转变发展方式、实现科学发展的新战略，融入各项公共政策，加强对慢性病防治工作的组织领导，将慢性病防治工作纳入当地经济社会发展总体规划，建立目标责任制，实行绩效管理。中国疾病预防控制中心、国家癌症中心、国家心血管病中心制订专项行动计划，指导各地推进规划实施。各地要围绕规划总体目标和重点工作，结合实际，制订本地防治规划和年度工作计划，认真研究推进规划目标实现的政策和措施，切实解决防治工作中的问题和困难，落实政策保障、人员配备、资金投入、监督奖励等措施，大力加强社会动员，努力形成政府社会防治工作合力。

（二）履行部门职责，落实综合措施。加强部门间协调沟通，建立慢性病防治工作部际联席会议制度，健全分工明确、各负其责、有效监督的工作机制，协调解决慢性病防治工作重大问题，落实各项防治措施。

卫生部门制订慢性病防治方案，将慢性病防控作为基本公共卫生服务均等化核心内容，做好新型农村合作医疗与公共卫生服务的衔接，实现防治有效结合。研究建立慢性病综合防控重大专项，做好组织协调、技术指导、健康教育与行为干预、预防治疗和监测评估。评价防治效果，推广适宜技术，指导社会和有关部门开展慢性病预防工作。

发展改革部门将慢性病防治相关内容纳入经济与社会发展规划，加强慢性病防治能力建设，保障慢性病防治工作的基本条件。

教育部门将营养、慢性病和口腔卫生知识纳入中小学健康教育教学内容，监督、管理和保证中小学生校园锻炼的时间和质量。

民政部门进一步完善贫困慢性病患者及家庭的医疗救助政策，逐步加大救助力度，对符合当地医疗救助条件的，积极纳入医疗救助范围。

财政部门根据经济社会发展水平以及疾病谱的转变和疾病负担的变化，安排必要的慢性病防控经费。

人力资源社会保障部门积极完善基本医疗保险政策，做好基本医疗保险与公共卫生服务在支付上的衔接，逐步提高保障水平，减轻参保人医疗费用负担。

体育部门贯彻落实《全民健身条例》，积极推行《全民健身计划（2011-2015年）》，指导并开展群众性体育活动。

科技、工业和信息化、环境保护、农业、商务、广电、新闻、食品药品监督管理等部门要按照职能分工，密切配合、履职尽责。

（三）增加公共投入，拓宽筹资渠道。建立慢性病防治工作的社会多渠道筹资机制。发挥公共财政在慢性病防治工作中的基础作用，根据经济社会发展水平和慢性病流行程度，不断增加公共财政投入，逐步扩大服务范围，提高服务标准，加大对西部和贫困地区慢性病防控工作支持力度，完善投入方式，评估投入效果，提高资金效益。鼓励社会各界投入，引导国际组织、企事业单位和个人积极参与，为防控慢性病提供公益性支持。

（四）加强人才培养，提高服务能力。实施卫生中长期人才规划，建设一支适应慢性病防治工作需要的医学专业与社会工作相结合的人才队伍。加强基层慢性病和口腔疾病防治实用型人才培养，提高基层医疗卫生人员服务能力，切实加强政策保障，使基层医疗卫生人才引得进、用得上、留得住；加强慢性病防治复合型人才培养，特别注重培养既掌握临床医学技能又熟悉公共卫生知识的人才，在全科医生、住院医师和公共卫生医师规范化培训中，强化慢性病防治内容，提高防治技能；加强对康复治疗人员的培养力度，提高慢性病患者的康复医疗服务水平，降低慢性病致残率和残疾程度；加强学术带头人和创新型人才培养，全面提高慢性病科学防治水平。鼓励和支持社会工作人才参与慢性病防治工作。

（五）强化监督监测，实行考核评价。建立规划实施情况监测通报制度，制定规划实施监测指标体系，加强监督检查，及时发现问题，不断完善政策。实行规划实施进度和效果考核评价制度，卫生部将会同有关部门建立评价体系，针对规划落实情况，组织开展考核评价，科学分析投入产出效益，综合评价政策措施效果。


　　　　



判决书：中国司法能否
从此做起?

周沂林

一种忧虑，一种对中国司法现状可能导致整个法制危机的深切忧虑，愈来愈强地令人挥之不去。当然，这种忧虑仅仅伴随着国家法制的进步。一方面是蔚为大观的立法体系化；另一方面则是司法的最终产品─判决书带给人们的对法律的怀疑和失望。在人们的抽象观念中，法律是神圣的、公正的、理性的，但他们在判决书中经常看到的却是武断、逻辑混乱、无知和掩饰。作为一种八股式的文体，我们的判决书在“本院认为：”之后，即开始成套地采用规范的“武断判语”，诸如：“不予采纳”、“应予支持”、“应视为”、“抗辩理由不成立”等等，缺乏充分的论证，让人看不出判决或改判的理由。问题不在于判决书应该如何写作，而在于我们的司法制度要求什么样的判决书。

当代法律研究有这样的共识：法律不仅是一套规则体系和人们必须遵守的权威，更为丰富和疑难的问题是它的实施。法律实施的因素十分复杂，但无论如何司法是最关键的过程。司法活动的主要角色是律师和法官。律师在整个法律运作中的作用是全方位的；而法官则在司法活动中起决定作用，从而主导法律实施。毫无疑问，法官的作用最终应体现在判决书中。

判决书具有法律的强制力，但本身并不构成权威。如果想真正形成权威，仅仅依靠国家强制力是远远不够的。它必须正确解释法律、充分宣示正义、合理判定冲突，不仅使当事人而且使广大民众能够信服并经得起历史的检验。如此，我们就不难理解为什么法治国家的判决书必须详细论证判决的根据和理由。
司法的武断和粗暴同样体现在判决书中。这是一种不讲理的判决书。人们搞不清是法官不懂理还是不公正，或者就是司法腐败的产物。它直接导致上诉和无穷无尽的申诉，最终构成执行难的重要因素。
抛开腐败的因素不谈，即使一个有良心的法官如果缺乏专业的法律思维的训练和积累也难以做到判决公正。他可能力图在冲突双方不偏不倚，但距离司法公正却没有更近。他们大抵都懂得证据的重要，但对论据却不甚了了。

司法公正必须从制度上要求判决书写明判决的根据和理由，疑难案件必须充分论证。判决书的制作过程就是法官整理思路的过程，这有助于防止武断、“暗箱操作”和纠正混乱的逻辑。逻辑清晰、论证充分的判决书是法治国家司法制度的基本要求。

法律的疑难问题更多地表现在法律实施上。这个问题客观存在的本身就容易导致法制的不统一。相同或类似的案件判决结果完全不同，判决书中表达的法律思维和理念不一，从而导致运用法律准则的混乱。这在我国目前是最为突出的法制问题。

产生这一问题的重要因素是历史的。中国自清末开始走上西方的法律轨道。一方面西方法律文明确有人类理性的普适性和社会发展的进步性，因而选择是必要的；另一方面由于中西文化的巨大差异使得消化进口的法律甚为艰难。所以百年来中国法制的统一并无实质上的突破。改革开放以来，特别是我们准备全盘接受现代“法治”观念和施行市场经济制度以来，我国的立法取得了举世公认的成就，但这却是以法律的低实现度为代价的。我们有权威的成文法，为什么难以实施？部分原因是立法的本土化考虑不足，更重要的原因是司法实践的滞后。先进的立法伴随着落后的司法，形成了中国法制前所未有的尴尬，并可能导致真正的危机，即人民对法律的普遍不信任。

如何解决法制的统一问题？法律史上判例法的产生与发展给了我们一个启示。起源于英国的判例法制度并非人为的、理性的设计。英国的历史充满战争和混乱，直到1066年诺曼底征服英国后才逐渐走向统一和强盛。一方面，征服者为了缓和原居民的不满情绪，不宜制定大陆式法典；另一方面，必须谋求整个王国的法制统一，否则分散的法律会使建立统一国家的目的失败。由此，统治者只能选择派出官员代表王室巡回审判,并在个案的处理中寻求法制的统一。经过若干年的积累，终于成就了蔚为大观的普通法制度及理念，并随着英国向世界的扩张而在世界的范围内形成了与大陆法并立的普通法法系。

不用制订统一法典，仅通过个案处理达到统一法律的目的，这是法律史上的一个事实；相反，在现代的一些国家里，即使有了统一的成文法，却并没有形成统一的法制，这也是一个事实。为什么？关键在于前者是从法律实施的角度探寻法律理念的统一；后者则是脱离法律实施，单纯追求抽象法律体系、法律术语的立法文本的统一。世界上最困难的“统一”莫过于对语义含混的文本的解读。当人们因具体案件的争议会聚到法庭时，对法律条文如何解释就成为首要的问题。而人们对法官的解释即判决不能理解时就会构成对法律的怀疑。所以不难理解，为什么在人类历史上对法律的怀疑与对法律的信仰是相伴随的。这里的关键不是立法技术，而是司法实践。

普通法和大陆法作为所谓西方世界两大法系基本上是以判例是否有拘束力而划分的。这从历史上就决定了两大法系对判例的重视程度不同。以英国和美国为代表的普通法国家，由于承认判例本身就是法律的组成部分，因而研究判例是职业法律家的必修课。同理，希望自己所判案件成为经典判例则是优秀法官的必然选择。为达此目的，他们必须在判决书中详细论证自己对法律和正义的理解。如此便产生了许多堪称辉煌的判决书，也从法官中造就了大批法学家。“遵循先例”同时意味着“法官造法”。而所谓“法官造法”的制度，极大地调动了法官的主观能动性，它在使法律保持稳定的同时也创造了法律与生活同步的活力。
在判例法国家，法院的判决书称为意见（opinion）。“意见”不是作为“决定”的判决本身，是指判决的理由。在判例法国家，有拘束力的判例不是判决本身，而是判决理由。判决理由是从案件事实中提炼出来的法律原则或规则，或者说是对具体事实产生的法律问题应如何决定的法律解释和声明。意见通常由一位法官撰写，其他持相同意见的法官则表示赞同。据了解，美国最高法院大约有1/3到1/4的案件中能够形成一致意见，其它则由多数或相对多数进行判决。在意见不一致时，会出现“并存意见”（concurring opinion）和“反对意见”（dissenting opinion）。“并存意见”指赞同结论但对法律推理和逻辑有不同意见；“反对意见”是反对法院判决的意见。这样，有些判决书会出现几种不同意见，令人读来饶有兴味。这种制度安排体现了“法”追求理性和智慧的精神。尤其是反对意见体现了“历史长河中的生命力”（[美]庞德语）。事实上，许多令人关注的反对意见在若干年后成为多数意见甚至是一致意见。美国最高法院第十一任首席大法官休斯说：“作为终审法院，制定反对意见是对法律反思精神的诉求，是对未来智慧的诉求，它使得后来的判决可能纠正（持异议的大法官所认定的）法院所犯下的错误。”他还经常指出，我们不可能在法律的疑难问题上取得比在“更高层次”的物理学、哲学或神学上更多的一致意见。必须指出的是，这些“意见”都是法官个人独立的署名意见，与我们的判决书的署名不同。

有不少人以为，英美判例法的哲学基础就是实用主义，因此法律也是杂乱无章，不象大陆法是以古希腊哲学、德国哲学为基础，因此可以构成体系化的成文法典。事实并非如此。在判例法诞生的早期，英国的大法官几乎个个都精通罗马法。正如美国法律史学家伯尔曼所指出的，在西方法律传统形成的时期（他将这一时期定位于11世纪末至13世纪末），英国具有与大陆欧洲共同的法律概念、法律原则和法律价值。同一的法律传统形成了并立的两大法系，孰优孰劣并无多少讨论的价值。我现在提出这个问题的意义仅仅在于：当我们这样一个历史文化悠久的东方古国，在移植西方法律制度时选择的是大陆法系，对同样具有西方法律传统的普通法所知甚少，对判例重视不够，这是否就是导致我们难以活化移植法律的重要原因？一个显著的事实是，普通法更重视法律的实施，更重视法官的作用。这对于我国极为重要，因为我国的民众更需要法官在个案的判决书中展示鲜活的法律灵魂。

近年来，我国的法学研究取得了长足的进展，许多法律理论问题得到了日益深入的研究。但令人遗憾的是，我们始终没有形成以司法为中心的研究视点。这与我国法律的低实现度有着互为因果的关系。确实，法学家面对司法现实有着说不出的无奈，最好还是做纯理论的研究。可是法学是独特的学科，即使是法理学也不能离开司法的视角。为什么？因为作为法学研究对象的法律现象的焦点在于：法官就是会说话的法律，法院的判决书就是法律，法律帝国的首都就在法院。如果你是法律的摄影师，那么请将镜头聚焦在这里。

作为职业法律工作者，我曾经常遇到一些历时七、八年，审了十几遍的案件。从初审、上诉、发回重审、再上诉、再再审、终审、申诉、再申诉等等，直到最高法院。当事人不断地从败诉到胜诉，又从胜诉到败诉。案件的判决就象翻烧饼一样不断地改，可直到最高法院的改判都从判决书中看不出有什么充分理由。不难想象，这种案件的全部参与人，当事人、律师、法官等等，有谁会相信法律在这个案件中体现了尊严。抛开案件的背后是否有黑幕不谈，所有的判决书缺乏司法特有的法律论证是根本原因。沈阳刘涌案件改判引起全国舆论一片哗然。华东政法学院博士研究生张海斌在这“一片哗然”中点到了要害：“我们需要什么样的判决书？这不仅是刘涌案给我们提出的问题，也是社会对正在进行中的司法改革提出的问题。在走向依法治国的历史进程中，我们需要的是一份阳光下的判决书，一份有着严密论证、详尽说理的判决书，一份旁征博引、法理透彻的判决书。总之，是一份充分尊重法律精神和人民知情权的判决书。”（《人民网\社会\社会观察》）。当最高法院将刘涌案划上句号的时候，我感到应当开始构思本文，因为最高法院的判决书仍然没有说明和论证再改判的理由。刘涌案究竟应当怎么判，不是没有参加审判的我能妄断的。但我能评论的是，两次改判都没有详细说明理由。辽宁高院的判词是“不能从根本上排除公安机关在侦查过程中存在刑讯逼供情况”及“鉴于其犯罪的事实、性质、情节和对于社会的危害程度以及本案的具体情况”而改判死缓；最高法院的判词是“原二审判决定罪准确，但认定‘不能从根本上排除公安机关在侦查过程中存在刑讯逼供情况’，与再审庭审质证查明的事实不符；原二审判决‘鉴于其犯罪的事实、性质、情节和对于社会的危害程度以及本案的具体情况’，对刘涌所犯故意伤害罪的量刑予以改判的理由不能成立，应予纠正。”这些判词让人看得一头雾水：什么是“本案的具体情况”？“对于社会的危害程度”多大？是否不够大？“与再审庭审质证查明的事实不符”是什么意思？是否根本排除了刑讯逼供？“改判的理由不能成立”的理由是什么？刘涌案引起民众的广泛质疑和争议具有司法史上划时代的意义，它至少包含了要求法院能够交出一份“讲理”的判决书。

所谓“讲理”，除了一般含义以外，更主要的是指对于案件事实所应适用的法律进行解释。这种解释不是对抽象法律条文的解释，而是根据个案事实将所适用的法律原则和规则活化。对于疑难案件，这种法律解释无论在理论层面还是技术层面都十分复杂。但这并不能构成否认司法的客观性和确定性的理由。因为在大量的、一般性的案件中，法律解释不是一个问题，或者说不是一个较大的问题，法律本身是明确的。但在法律有空缺或含混时，法律解释构成疑难问题。这种疑难问题同任何其他学科的难题一样，必须由职业性的专家来解决，而不是不能解决。当然，这种解决不能是主观任意的，它的前提是对法律客观性和确定性的追求，否则法治的价值就不存在了。在法律的疑难问题上，因为解释者的解释方法和价值观念的不同，尤其是法律解释必须顾及决定他人生死或利益的后果，所以不可能存在绝对的客观性和确定性。但是无论如何，我还是赞同德沃金在《法律帝国》一书中提出的观点：“当法典默不作声、含混不清或摸棱两可时，法律又如何统摄一切呢？本书通篇表述的是我几年来断断续续、点点滴滴研究所得的一个答案：法律推理是建设性阐释的一种运用，我们的法律存在于对我们整个法律实践的最佳论证之中，存在于对这些法律实践做出尽可能最妥善的叙述之中。根据这一见解，只有当我们确认并区分出政治价值中各种各样而且往往相互竞争的不同方面，识别并辩明复杂的法律判断中交织在一起的不同思路，以求某种阐释经全面考虑总的说比其他任何阐释都能更好地体现法律叙述时，法律论证特有的构成和制约才能显示出来。”

这种判决书中应当具备的特有的法律论证技术是职业法律家经长期法律思维和法律逻辑推理专业训练形成的。美国制宪会议时的著名学者汉密尔顿认为：“法官的职务固定尚有一从其本身应具备的条件出发而产生的理由。常有明智之士论及：浩瀚之法典乃是关系自由政府优点的必然现象。为防止法庭武断，必有严格的法典与先例加以限制，以详细规定法官在各种案情中应采取的判断；由此易见，由人类天生弱点所产生的问题，种类繁多，案例浩如瀚海，必长期刻苦钻研者始能窥其堂奥。”从某种意义上说，法治实际上就是法律家之治。因为法治将统治权力交给了法律，而法律的运行依靠法律家。韦伯说：“倘若没有有学识的法律专家决定性的参与，不管在什么地方，从来未曾有过某种程度在形式上有所发展的法。”历史已经证明，职业法律家共同体的形成与发展同法治的历史进程成正相关。这似乎是一个逻辑怪圈，法治是对人治的否定，却本身又必须是法律家之治，即由法律家这样的“人”来治。其实关键在于，法律家是一种经过训练的独特的人，他们所具备的专业技能和理性，不仅使他们要在感情和立场上忠于法律，而且要能够真正理解法律的精神和原则。这样的“人”和人治的“人”是不同的。

有不少人以为，当我们的法官还不具备职业法律家素质的时候，要实现法官独立是可怕的，不仅不能做到司法公正，反而会出现大量法官滥用权力。这种认识只具备表面上的逻辑意义。究竟是等到法官具备了职业素质后再搞法官独立的制度，还是先建立制度才有利于法官职业化的形成？这是一个类似于鸡生旦还是旦生鸡的问题。不要低估中国人的智慧，也不要低估中国法官的能力。问题在于智慧的用武场所何在？当办案法官根本不需要、也无权为案件负责的时候，谁也不会去努力提高职业素质。他们的精力和才智用于何处，是我们当前在制度上应该考虑的问题，至少要明确方向。
中国的司法改革令人关注。自从上世纪八十年代末九十年代初进行的称之为“审判方式的改革”以来，我们取得了不少进步：主要是避免庭审走过场，加强当事人举证责任，弱化诉讼职权主义，扩大合议庭的权力，提高诉讼效率等等。最重要的是，这些改革使程序公正理念得以悄然兴起。但从司法活动的最终产品----判决（书）来看，可以说司法改革迄今没有什么实质性的进展，因为判决书的武断无理的状况没有什么改进。以庭审为中心的制度训练了律师的论辩能力；而弱化诉讼职权主义的庭审方式则可以掩盖法官的无能。法官完全可以无视庭审中双方律师的雄辩，因为判决书不需要论理。尽管如此，律师仍然要在法理上下功夫，期望法官能采纳自己的观点。这与美国律师在办案中的方法形成鲜明对照。美国律师只需注重证据，注重如何影响陪审团对案件事实的判断。至于法理则无须长篇大论，因为法官比他们更懂，法官的判决理由往往是长篇大论。

中国司法制度改革当然不是一个纯粹的司法领域内部的改革问题，也不仅仅是法学家要研究的课题。许多关键问题涉及整个国家政治制度，也不是朝夕之间可以解决的。例如司法独立及保证独立的配套制度，违宪审查问题，司法行政管理问题，执行制度，司法监督制度，等等。许多具体的制度可能牵一发而动全身，所以改革显得甚为艰难。但也不能认为我们都无事可做，例如将律师资格考试扩大到整个法律职业资格的考试就是一件很好的事情。这对于职业法律家的形成和发展具有重要意义。再例如，我们能否在判决书的写作（当然不是一个写作问题）上制定一系列的制度，如：最高法院有选择地发布的判例可以有拘束力，建立判决书独立署名制、允许发表不同判决意见，不准回避当事人争议的主要事实和观点，公开发布、点评疑难案件，定期编辑出版优秀判决书文集，等等。我相信，这些制度的建立与实施，将有效地限制司法的武断和暗箱操作，有效地加强法官的责任和促进法官素质的提高，从而为进一步的司法改革奠定基础。同时我也相信，这些制度是目前完全能够建立和实施的。因为：第一，现行国家法律和党的政策没有任何一条规定不许判决书“讲理”；第二，最高法院的司法解释权力是法律赋予的，解释方法可以多种多样，包括选择典型判例作为有拘束力的司法解释；第三、判决书的独立署名制和同时发表不同意见的做法不违背合议庭和审判委员会审判案件权力的现行法律规定，即权力的行使没有改变，但判决书的署名改变了，谁是什么意见就在什么意见上署名。

我预言，如果说审判方式的改革使得司法领域开始重视程序正义的理念，那么我称之为“判决书制度的改革”将从司法最终产品的角度真正推动中国司法改革。