江西省昌九工业走廊开发区管理权限试行规定
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江西省昌九工业走廊开发区管理权限试行规定
江西省昌九工业走廊开发区管理权限试行规定
江西省人民政府
（1993年12月25日省人民政府第十五次常务会议讨论通过 1994年1月11日省人民政府令第28号发布）
第一条 为了明确昌九工业走廊开发区的管理职能和权限，建立起精简、高效的管理机构，根据国家有关政策，参照沿海经济技术开发区的管理模式，结合昌九工业走廊建设的实际情况，制定本规定。
第二条 本规定适用于昌九工业走廊内经省人民政府批准的开发区（以下简称开发区）。
第三条 成立开发区管理委员会（以下简称管委会），对开发区实行统一领导，并享有有关法规、政策和本规定赋予的管理权限。
第四条 管委会享有开发区内基本建设、技术改造项目的设区的市（以下简称市）级审批权。对不需要省安排资金、能源和原材料的投资项目，其项目建议书和可行性研究报告由管委会统一审批，报省、市计划委员会、经济委员会及其他有关部门备案；需要省安排资金能源和原材料的
投资项目，按隶属关系转报省人民政府有关部门审批。
第五条 管委会享有开发区内外商投资项目的项目建议书、可行性研究报告、合同、章程的所在地的市级审批权（除国家管理和限制的项目除外），并在省对外经济贸易厅的指导下，负责代发批准证书，报省计划委员会、省经济委员会、省对外经济贸易厅、省工商行政管理局等部门备
案。
第六条 管委会享有市级工商行政管理权，在省工商行政管理局的指导下，负责开发区内经济活动的监督、管理和服务工作。
第七条 管委会享有市级土地管理权，在省土地管理局的指导下，负责开发区界定范围内的土地管理工作。
开发区的土地出让方案，由管委会拟订，报省土地管理局，由省土地管理局会同省城乡建设环境保护厅审定，经省人民政府批准后，按建设项目实施。
开发区内的各土地权属单位的《国有土地使用权证》按规定的程序和权限发放。
第八条 管委会可以依据昌九工业走廊总体规划和当地的城市总体规划，编制开发区近期建设规划，经所在地市人民政府审批后报省人民政府城市规划行政管理部门备案。
管委会依据政府授权，负责开发区内建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证的审核和发证工作，并报所在地市人民政府建设、规划行政主管部门备案。
管委会享有市级环境保护管理权，在省环保局的指导下，负责开发区内的生态与环境的保护、监测和改善工作。
第九条 管委会享有市级劳动、人事管理权，在省劳动厅、省人事厅的指导下，负责开发区内管理人员和职工的流动调配、招聘培训、职业教育、社会劳动就业、社会保险、劳动生产安全、专业技术职务评聘以及档案等管理工作，并负责承办开发区内有关劳动争议仲裁的具体事务。
第十条 各开发区应当健全税收管理体制。税务部门应当按有关规定在开发区内设立派出机构或由当地税务部门确定专人，负责开发区内的税收征管工作。
第十一条 公安部门应当按有关规定在开发区内设立派出机构，负责辖区内的治安管理工作。
第十二条 开发区内国民经济和社会事业的各项统计工作，按照统计法规和有关统计制度办理。
第十三条 银行、保险、海关、商检、审计等部门可以根据实际需要，在开发区内设立分支或派出机构，但必须按规定报经有关部门批准。
第十四条 管委会可以根据本规定赋予的管理职能和权限，按照精简、高效的原则，设立相应的管理机构。
第十五条 本规定实施的组织协调工作和具体运用问题的解释，由省昌九工业走廊建设领导小组办公室负责。各开发区的具体区域范围，由省昌九工业走廊建设领导小组办公室会同有关部门界定。
第十六条 本规定自发布之日起施行。
1994年1月11日
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我国民事调解制度的弊端与改革
赵 钰
内容提要：调解制度是我国民事诉讼中最具中国特色的一项制度，它能够及时、彻底地解决民事权益争议，提高办案效率，减少诉讼成本。调解也是目前我国法院运用的最多的一种处理民事诉讼的结案方式。随着审判方式改革的进行，现行调解制度日益暴露出它的局限性和诸多弊端。本文分析了现行调解制度的弊端，并就如何对其进行改革略陈管见。
法院调解，亦称诉讼调解，它是在法院审判人员的主持下，双方当事人通过自愿协商，达成协议，解决民事争议的活动和结案方式。法院调解具有特殊的司法救济价值。首先，它能够及时、彻底地解决民事权益争议，保持双方当事人的团结与合作；其次，它有利于提高办案效率，减轻当事人的讼累和法院负担；再次，它有利于增强当事人和群众的法制观念，预防纠纷，减少诉讼。因此其广泛地在民事审判实践中适用，并为日本、德国、美国、 英国等国家所推崇（有的国家称之为诉讼和解）。
调解制度在我国民事诉讼制度中具有重要地位，早在抗日战争时期，马锡五审判方式就确立了“调解为主”的方针，后历经了六十多年的不断发展和完善，具有浓郁的中国特色，在国际上被誉为“东方经验”。司法实践中，法院审理的民事案件半数以上是以调解方式结案，是法院运用的最多的一种处理民事诉讼的结案方式。它对于及时化解矛盾，维护社会稳定，促进经济发展曾经发挥了巨大作用。但由于我国曾经长期实行计划经济制度以及对法治的相对忽视，法院调解制度也不可避免地打上了计划经济的烙印，具有强烈的职权主义特点。随着审判方式改革的进行，人们法律意识的增强和依法治国进程的不断推进，法院调解制度在实践中日益暴露出它的局限性和诸多弊端，严重阻碍了其作用的发挥。
现行民事调解制度的弊端
一、调解必须在“事实清楚、分清是非"的基础上进行。
《民事诉讼法》第85条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚、分清是非的基础上进行调解”，因此在事实未查清楚的情况下，即使当事人之间已经达成了调解协议也不能结案。笔者认为该原则值得商榷：1、它混淆了判决和调解的界限。“调解的含义本身就包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究，互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的”①。查清事实、分清是非是判决的前提条件，调解和判决二者手段不同、程序不同、当事人行使处分权的范围不同，其前提条件也应有所区别。2、不利于提高办案效率，减少诉讼成本。当事人接受调解的目的就是为了缩短诉讼时间，减少诉讼成本，而如果调解必须在“事实清楚、分清是非”的基础上进行的话，则当事人被迫继续举证，法院被迫继续组织质证、认证，从而增加了当事人的诉讼成本、占用有限的司法资源。3、与民事诉讼法其它规定相矛盾，违反了民事权利合法自由处分（私法自治）原则。《民事诉讼法》第13条规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”，它肯定了当事人在一定条件下，可以放弃自己的民事权利。而在没有查清事实、分清是非的情况下，当事人即达成调解协议，正是当事人行使自己处分权的一种表现。因此法院强令当事人不得放弃这一诉讼权利实际上是剥夺了当事人的处分权，同时也是对当事人法律权利的一种侵害。
二、调解适用的范围过宽。
我国法院调解的适用范围十分广泛，根据我国《民事诉讼法》的规定，目前除特别程序、督促程序、公示催告程序和企业法人破产还债程序外，包括无效民事行为在内的其他民商事案件都可以以调解方式解决。而无效民事行为中包括违反法律的禁止性、限制性规定及损害公共秩序和善良风俗原则的民事行为，对这类应当予以追缴或民事制裁的案件也适用调解，既违反法律规定，给人一种法院不依法执法的印象，又使一些当事人有可乘之机，能通过法院调解的合法形式掩盖一方或双方的非法目的。同时，法院实质上是放弃了依职权干预，对当事人之间的调解协议的合法性予以审查的权力。
三、采取调审结合的模式且调解无具体期限的限制。
我国的法院调解制度是采取调审结合的模式，即调解和审判可以动态转换、 交互运行，法官可以随时主动地决定进入调解程序，且由同一审判人员兼作调解人和裁决者。由于调解与判决相比，调解至少可以给法官自身带来三个方面的益处：1、调解可以使法官在相同的时间内办更多的案件；2、调解可以使法官轻易地回避法律事实是否成立、法律行为是否有效等困难的问题；3、调解结束后，当事人不得就该案提出上诉和再行起诉，因此调解是一种风险性很小的案件处理方式②。 特别是由于我国建立了错案追究制，且大部分地区法院将主审法官的错案率与工资待遇、职务升降等直接挂钩。这就导致主审法官在审判时面临着判决可能产生错判的风险和压力，特别是在一些法律依据比较含糊或不完备以及当事人双方证据势均力敌的情形下，为了规避风险，法官在审理案件时往往会无视调解的“自愿”原则，利用自己的特殊身份进行调解劝说，尽量说服当事人接受调解以达成调解协议，甚至有可能进行威胁或诱惑。只有在调解无望时才不得已采取判决方式结案。基于法官这种趋利避害的选择，不可避免地造成民事审判中调解的扩张和判决的萎缩。加上法律又缺乏对调解期限的规定，更容易导致法官漠视当事人的权利，强行调解，久调不决，损害当事人的合法权益。当然当事人也可以拒绝在调解协议上签字，但由于主持调解的法官就是案件的审判者，因此许多当事人本来不同意法官制定的调解方案，但迫于压力，不得不违心地同意调解，这不仅违反了调解的“自愿”原则，且容易导致调解结果有失公正、滋生司法腐败、损害法官和法院公正执法的形象。
四、当事人在调解书送达签收前可以反悔。
《民事诉讼法》第89条规定："调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力”。 据此规定：当事人在诉讼中达成的调解协议，对双方当事人并无约束力，调解书在送达给当事人签收前，当事人任何一方无需任何理由均可以反悔。而笔者认为该规定：1、违反了《民法通则》的有关规定。《民法通则》第57条规定：“民事法律行为从成立时起具有法律约束力。行为人非依法律规定或者对方同意，不得擅自变更或者解除。"而调解协议是双方当事人为妥善解决纠纷，在意思表示真实的基础上自愿达成的一种协议，当事人之间达成调解协议的过程完全符合《民法通则》第55条规定的民事法律行为的构成要件： (1) 行为人具有相应的民事行为能力； (2) 意思表示真实； (3) 不违反法律或者社会公共利益。因此当事人在调解协议达成后，对民事调解书以不同意为由拒绝签收，推翻自己的意志的行为与《民法通则》第57条的规定相悖，不应当得到法律上的认可。2、损害了法院的权威。诉讼调解是一项严肃的司法行为，是在法官的主持下当事人之间就权利义务关系达成调解协议，因此如对当事人的反悔权无任何限制，将严重损害法院的权威。3、无限制的反悔权容易助长当事人在诉讼调解过程中的草率行为，违背了诉讼效益原则，不利于提高诉讼效率，造成法院人力物力的浪费。4、损害了另一方当事人的利益。5、使的恶意拖延诉讼的当事人有机可乘。
改进调解制度的几点设想
一、实行调审分离式的调解制度。
根据调解和审判间的关系的不同，可将各国的法院调解制度分为以下3种模式：一种是调审结合式，法院调解和审判可以动态转换、交互运行，以德国、中国为代表；一种是调审分立式， 把法院调解置于诉讼程序之前，作为独立的调解程序，以日本、台湾为代表；一种为调审分离式，把法院调解程序从审判程序中分离出来，作为法院处理民事纠纷的另一种诉讼方式，以美国为代表。③基于前述调审结合模式的调解制度中存在诸多问题， 笔者认为我国应实行调审分离式的调解制度。具体设想是：将诉讼程序划分为庭前准备程序和庭审程序二个阶段，将调解放在庭前准备程序之中，庭前法官和庭审法官分而设立。庭前法官负责主持调解，不参与庭审程序，庭审法官则负责案件审理，不参与庭前程序。庭前法官在归纳和确认双方争议的焦点，分配举证责任，整理、冻结证据（它包括对证据合法性的初步确认，复印件与原件的核对，确认证人，双方交换证据，对证据进行初步质辩等）之后，在双方当事人自愿的基础上进行调解，如当事人不同意调解，或调解不成功则将案件转入庭审程序。在庭审程序中，法庭不再进行调解，而是依法作出判决。这种调解模式的优点有：1、将调解权与审判权分离开来，使的当事人的合意免受审判权的干涉，实现合意自由，从而有利于实现调解结果的公正，保护当事人的合法权益。2、通过出示证据以及法官对举证责任的分配，帮助当事人重新估价自己一方的立场和主张，促使双方当事人和解或以撤诉等其他方式结案。在美国，百分之九十以上的案件都未到达开庭审理阶段，而在庭前准备程序以和解或其他通过谈判交涉的方法得到了解决④。3、符合我国的国情。我国法官人数较多，素质不高是不争的事实，由于庭前准备程序的内容对法官素质要求相对较低，且调解结案方式仍是我国法院运用最多的一种结案方式，因此将庭审法官与庭前法官分而设立，并将调解置于庭前准备程序之中，可让有限的高素质法官专门从事庭审程序中的审判工作，将其从日益增多的诉讼中解脱出来，以真正实现“精审判”。
二、调解程序应由当事人启动，并规定调解的期限。
为使自愿原则在调解过程中得以实现，应明确规定在庭前准备程序中，调解程序的启动应以当事人向法院提交书面申请为前提，法官不得依职权主动组织双方当事人进行调解（鉴于调解是离婚案件的必经程序，可特别规定离婚案件法官可依职权启动调解程序）。另外为防止当事人无休止的调解拖延诉讼，应规定调解期限，调解期限以10日为宜。通过设立调解期限，防止当事人无休止的调解，拖延诉讼，以提高诉讼效率。
三、重新界定法院调解的适用范围。
如前所述，并非所有民事案件都适用调解。因此笔者认为，法院可调解案件范围应排除以下几种案件：1、适用特别程序审理的案件；2、适用督促程序、公示催告程序审理的案件；3、企业法人破产还债程序；4、损害国家、集体或者第三人合法权益的案件；5、无效的民事行为需要予以追缴或民事制裁的案件。
四、规范法院调解的方式。
我国民事诉讼法及相关解释并未规定法院调解应采用的方式。实践中最为流行的则是所谓“背对背”的调解方式，即法官与当事人各自协商，在双方之间穿针引线，最终促成双方达成一致的意见。实际上采用这种调解方式达成的协议大多数是在双方当事人都不知道对方的真实意思下形成的，与调解的自愿合法原则背道而驰。因此笔者认为，应该借鉴其他国家和地区的立法经验，对调解的方式应以法律条文的形式加以原则性的规范，明确规定调解应当公开进行，即从调解开始到达成调解协议都必须是双方当事人或代理人共同在场的情况下方有效。禁止“背对背”调解，不公开进行调解属程序违法行为，是引起再审程序或检察机关抗诉的一个法定事由。这样有利于杜绝调解人员的暗箱操作，有助于双方当事人的自由协商达成协议。另外法官在调解过程中应处于中立、公正和消极的地位，法官不应发表个人意见让各方当事人接受，而是要居中主持调解。鉴于我国国民法律素质不高的基本国情，如果当事人调解不成时，法官可以依据有关法律法规，对当事人的请求作出评价，并帮助他们了解诉讼中潜在的有利点和不利点，以促使当事人达成调解协议。
五、“事实清楚、分清是非”不应成为调解的原则。
现行法院调解制度有三个基本原则，即当事人自愿、事实清楚、分清是非和合法原则。对自愿和合法原则学术界一般没有争议，争执的焦点在于是否保留事实清楚、分清是非原则。有学者认为，调解应当以事实清楚、分清是非为前提，因为我国与西方发达国家相比，法制建设明显滞后、法官的素质不高、当事人的法律意识不强、法院推行的仍然是沿袭前苏联的职权主义审判模式。在这种情况下，如果取消事实清楚、分清是非原则，无异于赋予了法官以职权任意干预、处置当事人处分权的权力，法官的行为更加缺乏必要的约束，将会带来更严重的司法专断和司法不公，这不仅不能实现设立调解制度的立法本意，也难以使当事人真正在平等协商中解决纷争。因此，现阶段调解仍应坚持事实清楚、分清是非原则。如当事人在查明事实、分清是非之前达成调解协议，则可向法院申请撤诉，这样同样能提高办案效率、减少诉讼成本。笔者认为：1、在现有的调解模式下，上述观点在防止司法不公方面有值得肯定的一面，但如果实行调审分离，调解程序由当事人启动，而非法院启动的话，则法官的职权受到了必要的约束。因此不查清事实、分清是非同样能保证公正司法，同时又充分尊重了当事人的处分权、提高办案效率、减少诉讼成本、使得有限的司法资源得到充分的利用。2、由于撤诉与调解具有不同的法律效力。如一方当事人不履行调解协议，以调解结案的当事人可直接申请法院强制执行，而以撤诉结案的当事人却必须重新起诉。因此对在查清事实、分清是非之前当事人即达成调解协议的，如仅允许当事人以撤诉结案，不允许当事人以调解结案的话，那么大部分当事人为保证调解协议能够得到执行，宁愿继续诉讼，这样设立调解制度以便提高办案效率、减少诉讼成本的目的就难以实现。 因此不应将“事实清楚、分清是非”作为调解的原则。
六、对当事人的反悔权严格加以限制。
赋予当事人无限制的反悔权损害了法院的权威、不利于提高诉讼效率、增加了诉讼成本、损害了另一方当事人的利益。因此笔者认为法律应明确规定，在法官的主持下当事人达成的调解协议一经签字即具有法律效力，任何一方当事人不得随意提出反悔。当事人不履行调解协议的，对方当事人可以申请法院强制执行。但为防止可能发生的错误调解所造成的不公后果，对具有下列情形之一的调解协议应确认为无效：1、调解程序违法；2、一方当事人有欺诈、胁迫行为，使得对方当事人违背其真实意思表示；3、双方当事人恶意串通，损害了国家、集体或者第三人合法利益；4、调解协议违反有关法律规定或社会公共利益。
① 景汉朝、卢子娟：《经济审判方式改革若干问题研究》，《法学研究》1997 年第 5 期。
② 李浩：《民事审判中的调审分离》，《法学研究》1996 年第 4 期。
③ 参见章武生、张其山：《我国法院调解制度的改革》，载江伟、杨荣新主编，《民事诉讼机制的变革》第 369 页至 370 页，人民法院出版社 1998 年版。
④ 谷口安平：《程序的正义与诉讼》（王亚新，刘荣军译），中国政法大学出版社，1996年，35页。
作者单位：江西省乐安县人民法院
邮政编码：344300
E-mail:falvzixun@sina.com
内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府
鄂尔多斯市人民政府关于公布《鄂尔多斯市规范民间借贷暂行办法》的通知
鄂府发〔2012〕40号
各旗区人民政府，康巴什新区管理委员会，市人民政府各部门，各直属单位，各大企事业单位：
《鄂尔多斯市规范民间借贷暂行办法》已经市人民政府2012年第6次常务会议讨论通过，现予公布。
二〇一二年六月五日
鄂尔多斯市规范民间借贷暂行办法
第一章 总 则
第一条 为引导和规范民间借贷行为，充分发挥民间资金的积极作用，防范和应对民间借贷可能引发的各种风险，预防和打击非法集资和高利借贷等非法金融活动，保护民间借贷当事人的合法权益，加强对民间借贷市场的监督管理，完善地方金融管理体制，维护本地区金融安全和社会稳定，依据国家有关法律法规、国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）和《鄂尔多斯市委鄂尔多斯市人民政府关于深化金融改革促进金融产业发展的若干意见》（鄂党字〔2010〕10号）要求，结合实际，制定本办法。
第二条 民间借贷是建设多层次金融市场的重要组成部分。市人民政府鼓励和引导民间资本进入基础产业、基础设施、市政公用事业、政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通和国防科工等领域。鼓励和引导民间资本重组联合和参与国有企业改革，推动民营企业加强创新和转型升级。探索民间借贷市场阳光化、规范化和专业化发展，依法保障民间借贷市场健康有序发展，积极为地方经济又好又快发展提供金融支持。
第三条 在本市境内参与民间借贷及其相关活动的自然人、法人和其它组织，应当遵守本办法。
本办法不适用于商业银行、村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司、典当行等依法设立的机构为个人和企业提供的金融服务，也暂不适用于自然人之间用于生活消费的借贷活动。
本办法涉及专用语的含义如下：
民间借贷是放贷人在一定时间内出借一定数量的资金，到期后借款人还本付息的行为。
放贷人是指出借资金到期收回本金并收取利息的自然人。
借款人是指从放贷人处取得资金到期返还本金并支付利息的法人或自然人。
本金是指放贷人实际贷出的资金款额，利息不得于放贷前在借贷本金中扣除，贷款人提前扣除的利息，不得计入贷款本金数额。
利息是放贷人因为出让资金使用权而从借款人处获得超出本金部分的报酬。
第四条 民间借贷活动的基本原则是：放贷人和借款人之间从事借贷及其相关活动应当遵循合法、平等、自愿、公平、诚实信用、谨慎入市和风险自担的原则。
第五条 市人民政府引导和规范民间借贷有关中介服务组织和个人，在自然人、企业以及其它组织之间开展民间借贷中介服务，引导资金供需双方对接，提高民间资本效率。
市人民政府鼓励和支持设立企业化运营的民间借贷信息网络平台，创建民间借贷登记服务中心，探索通过信息技术和金融创新推动实现民间借贷市场阳光化、规范化和专业化发展。
第六条 市人民政府探索建立和完善地方金融管理体制,规范和引导民间借贷行为,加强对民间借贷市场监管。各相关部门在全市规范整顿民间借贷领导小组的统一领导下，依法在职责范围内对本地区民间借贷活动实施监督和管理。市金融工作办公室负责协调联系工作，建立有关部门的联席会议制度，并发挥规范全市整顿民间借贷领导小组办公室的作用。
民间借贷监管及处置工作实行借贷当事人属地管理原则，各旗区要进一步加强民间借贷领域的登记备案、信息统计、信用建设、征信管理、支付结算、监测预警、风险防范和事件处置等综合管理工作，建立统一领导、职责明确、协调配合、运转有序、反应迅速、处置得当的民间借贷管理机制。
第二章 借贷主体与借贷合同
第七条 放贷人只能利用自有资金进行放贷，不得有非法集资、非法吸收公众存款或变相非法吸收公众存款和非法高利转贷等行为。
放贷人的权利和义务：
（一）放贷人有权了解借款人的经营信息及财务状况，借款人应向放贷人提供企业经营的真实情况。
（二）放贷人有权要求借款人提供担保，有权要求借款人返还到期借款的本金和支付利息。
（三）放贷人有权要求借款人根据借贷合同规定的借款用途使用资金的权利。借款人未按照约定的借款用途使用借款的，放贷人可以停止发放借款、提前收回借款或者解除合同。
（四）放贷人有权对借款使用情况进行跟踪了解和监督检查。
（五）放贷人有按照借款合同约定的日期、数额及时提供资金的义务。
（六）放贷人到所在旗区民间借贷登记服务机构进行登记和民间借贷合同备案。
第八条 在民间借贷登记服务中心登记借贷融资的借款企业必须是经营状况良好、暂时资金短缺的企业。借款人所借的资金必须用于合法的生产经营活动，严禁用于任何违法经营活动。借款人严禁面向不特定公众进行非法吸收公众存款等活动，不得通过媒体、推介会、传单、手机短信等途径向社会公开宣传。
借款人的权利和义务：
（一）借款人有权按照约定的日期、数额收取借款。
（二）借款人有按照借贷合同载明的借款用途使用借款的权利。
（三）借款人有按照借款合同载明的日期按时偿还放贷人本金和利息的义务。
（四）借款人有义务向放贷人披露与借款有关的业务活动和财务状况的真实信息，定期提供有关财务会计报表等资料。
（五）借款人应从事正当合法经营以保证放贷人资金的安全。
（六）经登记的借款人有主动到所在旗区民间借贷登记服务机构登记备案借贷合同的义务。
（七）借款人不得恶意逃避债务，以维护良好民间借贷秩序。
第九条民间借贷交易双方可以根据借贷双方实际情况和市场行情自行约定借款利率，但其借款利率超过中国人民银行规定的同期银行贷款基准利率的4倍部分不受法律保护。
第十条民间借贷交易应当采用专门针对民间借贷所制定的规范借贷合同文本。借贷合同应载明借贷双方真实姓名或名称（法人单位附企业营业执照复印件、法定代表人证明、个人身份证复印件）、借款金额、借款利率、借款用途、借款期限、还款方式、担保方式和约定纠纷处理方式等事项。
民间借贷达成交易之后，借贷双方应提供合同文本及摘要，到民间借贷登记服务中心备案。
第十一条 民间借贷当事人如不便亲自办理借贷款事项时，可出具委托授权书和本人身份证，委托他人代为办理。
第十二条 市人民政府支持民间资本探索联合创立私募债权投资基金参与民间借贷，具体实施办法由市金融工作办公室另行制定。
第三章 民间借贷中介服务
第十三条 本办法所称的担保是指为确保特定的放贷人实现债权，以第三方的信用或者特定财产来督促借款人履行债务的行为。企业作为借款人在民间借贷登记服务中心进行融资，须以企业自有资产提供抵押或质押担保，或由第三方有实力的企业或个人提供担保，确保控制融资风险。
企业为其它企业或自然人提供担保，应依据企业章程的规定，由董事会或者股东会、股东大会作出书面决议。
提供担保的企业应在借款合同上签字盖章，借款人不能按时履行还款义务时，提供担保的企业代为偿还借款，后可依法向借款人追偿。
为其他企业或自然人提供担保的企业，经协商可以收取一定的担保费用。
第十四条 严格按照有关法律法规对非融资性担保公司、寄售行、旧物调剂行（店）、投资（咨询）公司等机构进行清理、整顿和规范，由市人民政府业务主管部门对机构高管的从业资格管理进行检查和指导，加强跟踪监测和业务指导，引导其建立健全规章制度，完善内控机制，促进良性发展。
第十五条 民间借贷中介服务机构运用先进的信息技术，建立安全、高效、诚信的民间借贷网络平台，消除民间借贷中存在的信息不透明、不对称，不便于跟踪监测等弊端，规范民间借贷行为，保障借贷双方当事人权益，提高资金使用效率。
民间借贷网络平台主要用于借贷双方在线联系和资金信息对接。民间借贷网络平台不吸存、不放贷，在民间借贷活动中仅起中介作用，不承担保证责任。
民间借贷网络平台的资信材料将和全市征信系统实现信息共享。网络借贷平台在实现交易信息公开的同时，要加强信息安全保护，保护民间借贷当事人个人隐私和商业秘密。民间借贷网络平台应进行借款人贷前风险评估和提示，对借款人资金实际用途加强跟踪引导。
第十六条 公证机构开展民间借贷合同公证业务，公证机构根据自然人、法人或者其它组织的申请，依照法定程序对民间借贷行为和合同的真实性、合法性予以公证。
对公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书，民间借贷一方当事人不履行的，对方当事人可以向有管辖权的人民法院申请执行。
第四章 民间借贷登记服务中心
第十七条 由民间资本发起组建鄂尔多斯民间借贷登记服务中心，并在各旗区成立相应办事机构，为鄂尔多斯市非金融类机构和个人参与民间借贷提供登记备案和配套服务。
第十八条 鄂尔多斯民间借贷登记服务中心是独立运作、自主经营、自负盈亏的企业法人，按照章程实行企业化管理，以其全部财产承担民事责任，但不对民间借贷当事人承担保证责任。
第十九条 鄂尔多斯民间借贷登记服务中心应有固定的办公场所和具备相应资质的工作人员开展工作。引导与民间借贷有关的征信、支付、登记、备案、公证、评估、担保、咨询等中介组织进驻中心，根据借贷当事人自愿选择，实现民间借贷“一站式”服务。
鄂尔多斯民间借贷登记服务中心为民间借贷中介机构和相关配套服务机构提供工作场地、信息汇总及发布、借贷合同登记备案等综合服务，并通过相应的进驻组织为借贷双方提供借贷供求信息汇集、发布与查询、资信评价、信用管理、借款担保、规范借贷合同文本、合同公证和登记备案、交易款项支付结算、资产评估和法律咨询等综合服务。
民间借贷登记服务中心成立并开展工作后，配合有关部门进行民间融资行为排查，各借贷主体应主动到民间借贷登记服务中心进行登记和备案，按本办法要求进行规范清理。清理后，民间借贷登记服务中心应向市金融工作办公室提交报告。
第二十条 民间借贷登记服务中心应当依法保护个人隐私和商业秘密，建立健全保密制度，采取有效措施，确保信息安全。
民间借贷登记服务中心应当建立健全登记信息保密管理制度，建立信息查询内部分级管理制度，在信息收集、整理、保存和使用过程中确保登记信息不被泄露。公安、检察、法院、人民银行和银监部门因业务需要，可以通过法定程序进行信息查询。
民间借贷登记服务中心的工作人员应严格遵守保密制度，不得擅自查询或越权查询该机构拥有的信息，不得泄露在业务工作中获悉的信息。
第五章 监督管理
第二十一条 民间借贷有关监督管理工作由全市规范整顿民间借贷工作领导小组统一领导，各职能部门要充分发挥监管职能，落实民间借贷市场监管相关责任，加强地方金融管理部门与国家金融监管部门之间的沟通协调，完善日常工作合作机制与重大突发事件预警、处理机制，建立条块结合、分工协作的综合监管协调机制，防范系统性、交叉性、区域性风险，防止出现监管真空。
第二十二条 工商行政管理部门负责加强对各类民间借贷市场主体的工商行政管理，及时发现超范围经营的企业，责令其限期整改。未按要求进行整改的，依法予以查处。配合有关部门做好民间借贷市场主体的清查整顿工作，对不符合条件的予以注销。
第二十三条银监部门负责配合人民银行对民间借贷市场主体机构开户银行账户的监管，配合公安等部门做好非法集资、非法吸收公众存款、高利转贷等违法案件的认定；协调金融机构做好公安机关对相关涉案人员的查处工作；配合宣传部门做好民间借贷有关知识的宣传工作。
第二十四条 人民银行鄂尔多斯市中心支行负责监测民间借贷市场的利率、规模和流向；定期开展民间资本市场调研和风险评估，做好风险预警工作。加强民间借贷市场主体、机构开户银行结算账户监管，履行反洗钱职能，特别要加强对大额现金和可疑资金交易的检查和分析，及时认定和通报违规资金拆借和高利贷行为。
第二十五条 公安机关负责预防和打击集资诈骗、非法吸收公众存款、高利转贷及黑恶势力参与的各类金融犯罪活动，维护金融环境和社会秩序的稳定；预防和处置因民间借贷引发的群体性事件；设立非法集资案件群众举报电话，及时查处举报案件。
第二十六条 宣传部门要加强宣传，普及民间借贷相关法律和知识，使借贷双方充分理解民间借贷运行流程和自身权利义务，综合平衡投资的风险和收益，维护自身合法权益，增强对民间借贷风险的防范能力。检查民间借贷市场主体发布的宣传广告，查处民间借贷中的不实宣传和不利于本市民间借贷市场发展的消息报道。
第二十七条 市金融工作办公室承担民间借贷公共服务主体监管和检查工作。对相关民间借贷公共服务主体的业务活动及其风险状况进行现场检查，统计、分析地方民间借贷的相关数据资料。由民间借贷登记服务中心根据民间借贷市场主体的经营运行情况，每年度进行分类综合评价，对依法合规经营、对地方经济建设贡献较突出的民间借贷服务机构建立正向转型升级的激励机制和奖励办法。
第六章 纠纷处理
第二十八条民间借贷纠纷发生后，借贷双方应友好协商争取达成和解，和解不成可以在第三方主持调解下协商解决纠纷。
由民间借贷登记服务中心发起成立鄂尔多斯市民间借贷协会，积极发挥行业协会的自律作用，加强民间借贷当事人金融知识和风险教育，配合人民调解机构调解投诉问题。
借贷合同中如有仲裁条款，可以申请仲裁解决。鄂尔多斯市仲裁委员会在审理民间借贷案件时，要发挥“高效便民、一裁终局”的特点，及时审结案件，并对缴纳仲裁费有困难的当事人加大“缓、减、免”的力度。
第二十九条 由民间借贷协会发起、在民间借贷登记服务中心登记的民间借贷市场主体共同出资成立民间借贷风险基金，建立民间借贷风险处置机制和行业自救机制。
第三十条 市人民政府制定民间借贷风险防范和处置预案，加强风险监测、预警和处置工作，对可能出现的民间借贷纠纷进行全面摸排，提前制定处置预案，坚决防止出现因处理不当而损害群众的利益，引发群体性事件。对排查出的非法集资、非法吸收公众存款等违法案件或潜在的风险隐患，应立即按照预案采取措施，及时依法处置。
第三十一条 人民法院按照国家法律和有关司法解释审理民间借贷纠纷案件，要深入贯彻“调解优先、调判结合”的工作原则。对于涉及众多放贷人或者借款人的案件、放贷人与借款人之间情绪严重对立的案件以及判决后难以执行的案件等，要先行调解，重点调解、努力促成当事人和解。
人民法院应妥善审理与民间借贷有关的金融案件，优先受理经登记备案的借贷当事人起诉案件，依法认定民间借贷合同的效力，保护合法的民间借贷法律关系，遏制民间融资中的高利贷化和投机化倾向。
第七章 法律责任
第三十二条 放贷人明知借款人是为了进行非法活动而借款的，其借贷关系不予保护。禁止各级党政机关、事业单位和金融机构工作人员以营利为目的、以转贷形式参与民间借贷活动，对于违反党纪国法的高利放贷等行为，依照有关政策、法律从严惩处。
第三十三条 严禁放贷人吸收他人存款及金融机构贷款等资金用于放贷。对于以转贷牟利为目的，套取金融机构信贷资金高利转贷他人，违法所得数额较大的高利转贷行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 民间借贷登记服务中心工作人员失职泄露借贷当事人信息的，依法承担法律责任。凡是不向民间借贷登记服务中心申报借贷情况、主动规范企业民间融资行为，涉嫌违反国家法律法规的规定，非法吸收或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的非法吸收公众存款行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十五条 对于企业、个人非法吸收他人存款，从事非法经营活动，恣意挥霍浪费，恶意转移财产和资金逃避债务，给放贷人造成重大损失的，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章 附则
第三十六条 各旗区可以参照本办法制定本级政府民间借贷规范管理办法，并报市人民政府法制办公室备案。
第三十七条 本办法由市金融工作办公室和市人民政府法制办公室负责解释。
第三十八条本办法自公布之日起实施。本办法在实施过程中，国家另有规定的，按国家新规定执行。
赵 钰
内容提要：调解制度是我国民事诉讼中最具中国特色的一项制度，它能够及时、彻底地解决民事权益争议，提高办案效率，减少诉讼成本。调解也是目前我国法院运用的最多的一种处理民事诉讼的结案方式。随着审判方式改革的进行，现行调解制度日益暴露出它的局限性和诸多弊端。本文分析了现行调解制度的弊端，并就如何对其进行改革略陈管见。
法院调解，亦称诉讼调解，它是在法院审判人员的主持下，双方当事人通过自愿协商，达成协议，解决民事争议的活动和结案方式。法院调解具有特殊的司法救济价值。首先，它能够及时、彻底地解决民事权益争议，保持双方当事人的团结与合作；其次，它有利于提高办案效率，减轻当事人的讼累和法院负担；再次，它有利于增强当事人和群众的法制观念，预防纠纷，减少诉讼。因此其广泛地在民事审判实践中适用，并为日本、德国、美国、 英国等国家所推崇（有的国家称之为诉讼和解）。
调解制度在我国民事诉讼制度中具有重要地位，早在抗日战争时期，马锡五审判方式就确立了“调解为主”的方针，后历经了六十多年的不断发展和完善，具有浓郁的中国特色，在国际上被誉为“东方经验”。司法实践中，法院审理的民事案件半数以上是以调解方式结案，是法院运用的最多的一种处理民事诉讼的结案方式。它对于及时化解矛盾，维护社会稳定，促进经济发展曾经发挥了巨大作用。但由于我国曾经长期实行计划经济制度以及对法治的相对忽视，法院调解制度也不可避免地打上了计划经济的烙印，具有强烈的职权主义特点。随着审判方式改革的进行，人们法律意识的增强和依法治国进程的不断推进，法院调解制度在实践中日益暴露出它的局限性和诸多弊端，严重阻碍了其作用的发挥。
现行民事调解制度的弊端
一、调解必须在“事实清楚、分清是非"的基础上进行。
《民事诉讼法》第85条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚、分清是非的基础上进行调解”，因此在事实未查清楚的情况下，即使当事人之间已经达成了调解协议也不能结案。笔者认为该原则值得商榷：1、它混淆了判决和调解的界限。“调解的含义本身就包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究，互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的”①。查清事实、分清是非是判决的前提条件，调解和判决二者手段不同、程序不同、当事人行使处分权的范围不同，其前提条件也应有所区别。2、不利于提高办案效率，减少诉讼成本。当事人接受调解的目的就是为了缩短诉讼时间，减少诉讼成本，而如果调解必须在“事实清楚、分清是非”的基础上进行的话，则当事人被迫继续举证，法院被迫继续组织质证、认证，从而增加了当事人的诉讼成本、占用有限的司法资源。3、与民事诉讼法其它规定相矛盾，违反了民事权利合法自由处分（私法自治）原则。《民事诉讼法》第13条规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”，它肯定了当事人在一定条件下，可以放弃自己的民事权利。而在没有查清事实、分清是非的情况下，当事人即达成调解协议，正是当事人行使自己处分权的一种表现。因此法院强令当事人不得放弃这一诉讼权利实际上是剥夺了当事人的处分权，同时也是对当事人法律权利的一种侵害。
二、调解适用的范围过宽。
我国法院调解的适用范围十分广泛，根据我国《民事诉讼法》的规定，目前除特别程序、督促程序、公示催告程序和企业法人破产还债程序外，包括无效民事行为在内的其他民商事案件都可以以调解方式解决。而无效民事行为中包括违反法律的禁止性、限制性规定及损害公共秩序和善良风俗原则的民事行为，对这类应当予以追缴或民事制裁的案件也适用调解，既违反法律规定，给人一种法院不依法执法的印象，又使一些当事人有可乘之机，能通过法院调解的合法形式掩盖一方或双方的非法目的。同时，法院实质上是放弃了依职权干预，对当事人之间的调解协议的合法性予以审查的权力。
三、采取调审结合的模式且调解无具体期限的限制。
我国的法院调解制度是采取调审结合的模式，即调解和审判可以动态转换、 交互运行，法官可以随时主动地决定进入调解程序，且由同一审判人员兼作调解人和裁决者。由于调解与判决相比，调解至少可以给法官自身带来三个方面的益处：1、调解可以使法官在相同的时间内办更多的案件；2、调解可以使法官轻易地回避法律事实是否成立、法律行为是否有效等困难的问题；3、调解结束后，当事人不得就该案提出上诉和再行起诉，因此调解是一种风险性很小的案件处理方式②。 特别是由于我国建立了错案追究制，且大部分地区法院将主审法官的错案率与工资待遇、职务升降等直接挂钩。这就导致主审法官在审判时面临着判决可能产生错判的风险和压力，特别是在一些法律依据比较含糊或不完备以及当事人双方证据势均力敌的情形下，为了规避风险，法官在审理案件时往往会无视调解的“自愿”原则，利用自己的特殊身份进行调解劝说，尽量说服当事人接受调解以达成调解协议，甚至有可能进行威胁或诱惑。只有在调解无望时才不得已采取判决方式结案。基于法官这种趋利避害的选择，不可避免地造成民事审判中调解的扩张和判决的萎缩。加上法律又缺乏对调解期限的规定，更容易导致法官漠视当事人的权利，强行调解，久调不决，损害当事人的合法权益。当然当事人也可以拒绝在调解协议上签字，但由于主持调解的法官就是案件的审判者，因此许多当事人本来不同意法官制定的调解方案，但迫于压力，不得不违心地同意调解，这不仅违反了调解的“自愿”原则，且容易导致调解结果有失公正、滋生司法腐败、损害法官和法院公正执法的形象。
四、当事人在调解书送达签收前可以反悔。
《民事诉讼法》第89条规定："调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力”。 据此规定：当事人在诉讼中达成的调解协议，对双方当事人并无约束力，调解书在送达给当事人签收前，当事人任何一方无需任何理由均可以反悔。而笔者认为该规定：1、违反了《民法通则》的有关规定。《民法通则》第57条规定：“民事法律行为从成立时起具有法律约束力。行为人非依法律规定或者对方同意，不得擅自变更或者解除。"而调解协议是双方当事人为妥善解决纠纷，在意思表示真实的基础上自愿达成的一种协议，当事人之间达成调解协议的过程完全符合《民法通则》第55条规定的民事法律行为的构成要件： (1) 行为人具有相应的民事行为能力； (2) 意思表示真实； (3) 不违反法律或者社会公共利益。因此当事人在调解协议达成后，对民事调解书以不同意为由拒绝签收，推翻自己的意志的行为与《民法通则》第57条的规定相悖，不应当得到法律上的认可。2、损害了法院的权威。诉讼调解是一项严肃的司法行为，是在法官的主持下当事人之间就权利义务关系达成调解协议，因此如对当事人的反悔权无任何限制，将严重损害法院的权威。3、无限制的反悔权容易助长当事人在诉讼调解过程中的草率行为，违背了诉讼效益原则，不利于提高诉讼效率，造成法院人力物力的浪费。4、损害了另一方当事人的利益。5、使的恶意拖延诉讼的当事人有机可乘。
改进调解制度的几点设想
一、实行调审分离式的调解制度。
根据调解和审判间的关系的不同，可将各国的法院调解制度分为以下3种模式：一种是调审结合式，法院调解和审判可以动态转换、交互运行，以德国、中国为代表；一种是调审分立式， 把法院调解置于诉讼程序之前，作为独立的调解程序，以日本、台湾为代表；一种为调审分离式，把法院调解程序从审判程序中分离出来，作为法院处理民事纠纷的另一种诉讼方式，以美国为代表。③基于前述调审结合模式的调解制度中存在诸多问题， 笔者认为我国应实行调审分离式的调解制度。具体设想是：将诉讼程序划分为庭前准备程序和庭审程序二个阶段，将调解放在庭前准备程序之中，庭前法官和庭审法官分而设立。庭前法官负责主持调解，不参与庭审程序，庭审法官则负责案件审理，不参与庭前程序。庭前法官在归纳和确认双方争议的焦点，分配举证责任，整理、冻结证据（它包括对证据合法性的初步确认，复印件与原件的核对，确认证人，双方交换证据，对证据进行初步质辩等）之后，在双方当事人自愿的基础上进行调解，如当事人不同意调解，或调解不成功则将案件转入庭审程序。在庭审程序中，法庭不再进行调解，而是依法作出判决。这种调解模式的优点有：1、将调解权与审判权分离开来，使的当事人的合意免受审判权的干涉，实现合意自由，从而有利于实现调解结果的公正，保护当事人的合法权益。2、通过出示证据以及法官对举证责任的分配，帮助当事人重新估价自己一方的立场和主张，促使双方当事人和解或以撤诉等其他方式结案。在美国，百分之九十以上的案件都未到达开庭审理阶段，而在庭前准备程序以和解或其他通过谈判交涉的方法得到了解决④。3、符合我国的国情。我国法官人数较多，素质不高是不争的事实，由于庭前准备程序的内容对法官素质要求相对较低，且调解结案方式仍是我国法院运用最多的一种结案方式，因此将庭审法官与庭前法官分而设立，并将调解置于庭前准备程序之中，可让有限的高素质法官专门从事庭审程序中的审判工作，将其从日益增多的诉讼中解脱出来，以真正实现“精审判”。
二、调解程序应由当事人启动，并规定调解的期限。
为使自愿原则在调解过程中得以实现，应明确规定在庭前准备程序中，调解程序的启动应以当事人向法院提交书面申请为前提，法官不得依职权主动组织双方当事人进行调解（鉴于调解是离婚案件的必经程序，可特别规定离婚案件法官可依职权启动调解程序）。另外为防止当事人无休止的调解拖延诉讼，应规定调解期限，调解期限以10日为宜。通过设立调解期限，防止当事人无休止的调解，拖延诉讼，以提高诉讼效率。
三、重新界定法院调解的适用范围。
如前所述，并非所有民事案件都适用调解。因此笔者认为，法院可调解案件范围应排除以下几种案件：1、适用特别程序审理的案件；2、适用督促程序、公示催告程序审理的案件；3、企业法人破产还债程序；4、损害国家、集体或者第三人合法权益的案件；5、无效的民事行为需要予以追缴或民事制裁的案件。
四、规范法院调解的方式。
我国民事诉讼法及相关解释并未规定法院调解应采用的方式。实践中最为流行的则是所谓“背对背”的调解方式，即法官与当事人各自协商，在双方之间穿针引线，最终促成双方达成一致的意见。实际上采用这种调解方式达成的协议大多数是在双方当事人都不知道对方的真实意思下形成的，与调解的自愿合法原则背道而驰。因此笔者认为，应该借鉴其他国家和地区的立法经验，对调解的方式应以法律条文的形式加以原则性的规范，明确规定调解应当公开进行，即从调解开始到达成调解协议都必须是双方当事人或代理人共同在场的情况下方有效。禁止“背对背”调解，不公开进行调解属程序违法行为，是引起再审程序或检察机关抗诉的一个法定事由。这样有利于杜绝调解人员的暗箱操作，有助于双方当事人的自由协商达成协议。另外法官在调解过程中应处于中立、公正和消极的地位，法官不应发表个人意见让各方当事人接受，而是要居中主持调解。鉴于我国国民法律素质不高的基本国情，如果当事人调解不成时，法官可以依据有关法律法规，对当事人的请求作出评价，并帮助他们了解诉讼中潜在的有利点和不利点，以促使当事人达成调解协议。
五、“事实清楚、分清是非”不应成为调解的原则。
现行法院调解制度有三个基本原则，即当事人自愿、事实清楚、分清是非和合法原则。对自愿和合法原则学术界一般没有争议，争执的焦点在于是否保留事实清楚、分清是非原则。有学者认为，调解应当以事实清楚、分清是非为前提，因为我国与西方发达国家相比，法制建设明显滞后、法官的素质不高、当事人的法律意识不强、法院推行的仍然是沿袭前苏联的职权主义审判模式。在这种情况下，如果取消事实清楚、分清是非原则，无异于赋予了法官以职权任意干预、处置当事人处分权的权力，法官的行为更加缺乏必要的约束，将会带来更严重的司法专断和司法不公，这不仅不能实现设立调解制度的立法本意，也难以使当事人真正在平等协商中解决纷争。因此，现阶段调解仍应坚持事实清楚、分清是非原则。如当事人在查明事实、分清是非之前达成调解协议，则可向法院申请撤诉，这样同样能提高办案效率、减少诉讼成本。笔者认为：1、在现有的调解模式下，上述观点在防止司法不公方面有值得肯定的一面，但如果实行调审分离，调解程序由当事人启动，而非法院启动的话，则法官的职权受到了必要的约束。因此不查清事实、分清是非同样能保证公正司法，同时又充分尊重了当事人的处分权、提高办案效率、减少诉讼成本、使得有限的司法资源得到充分的利用。2、由于撤诉与调解具有不同的法律效力。如一方当事人不履行调解协议，以调解结案的当事人可直接申请法院强制执行，而以撤诉结案的当事人却必须重新起诉。因此对在查清事实、分清是非之前当事人即达成调解协议的，如仅允许当事人以撤诉结案，不允许当事人以调解结案的话，那么大部分当事人为保证调解协议能够得到执行，宁愿继续诉讼，这样设立调解制度以便提高办案效率、减少诉讼成本的目的就难以实现。 因此不应将“事实清楚、分清是非”作为调解的原则。
六、对当事人的反悔权严格加以限制。
赋予当事人无限制的反悔权损害了法院的权威、不利于提高诉讼效率、增加了诉讼成本、损害了另一方当事人的利益。因此笔者认为法律应明确规定，在法官的主持下当事人达成的调解协议一经签字即具有法律效力，任何一方当事人不得随意提出反悔。当事人不履行调解协议的，对方当事人可以申请法院强制执行。但为防止可能发生的错误调解所造成的不公后果，对具有下列情形之一的调解协议应确认为无效：1、调解程序违法；2、一方当事人有欺诈、胁迫行为，使得对方当事人违背其真实意思表示；3、双方当事人恶意串通，损害了国家、集体或者第三人合法利益；4、调解协议违反有关法律规定或社会公共利益。
① 景汉朝、卢子娟：《经济审判方式改革若干问题研究》，《法学研究》1997 年第 5 期。
② 李浩：《民事审判中的调审分离》，《法学研究》1996 年第 4 期。
③ 参见章武生、张其山：《我国法院调解制度的改革》，载江伟、杨荣新主编，《民事诉讼机制的变革》第 369 页至 370 页，人民法院出版社 1998 年版。
④ 谷口安平：《程序的正义与诉讼》（王亚新，刘荣军译），中国政法大学出版社，1996年，35页。
作者单位：江西省乐安县人民法院
邮政编码：344300
E-mail:falvzixun@sina.com
鄂尔多斯市人民政府关于公布《鄂尔多斯市规范民间借贷暂行办法》的通知
鄂尔多斯市人民政府关于公布《鄂尔多斯市规范民间借贷暂行办法》的通知
鄂府发〔2012〕40号
各旗区人民政府，康巴什新区管理委员会，市人民政府各部门，各直属单位，各大企事业单位：
《鄂尔多斯市规范民间借贷暂行办法》已经市人民政府2012年第6次常务会议讨论通过，现予公布。
二〇一二年六月五日
鄂尔多斯市规范民间借贷暂行办法
第一章 总 则
第一条 为引导和规范民间借贷行为，充分发挥民间资金的积极作用，防范和应对民间借贷可能引发的各种风险，预防和打击非法集资和高利借贷等非法金融活动，保护民间借贷当事人的合法权益，加强对民间借贷市场的监督管理，完善地方金融管理体制，维护本地区金融安全和社会稳定，依据国家有关法律法规、国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）和《鄂尔多斯市委鄂尔多斯市人民政府关于深化金融改革促进金融产业发展的若干意见》（鄂党字〔2010〕10号）要求，结合实际，制定本办法。
第二条 民间借贷是建设多层次金融市场的重要组成部分。市人民政府鼓励和引导民间资本进入基础产业、基础设施、市政公用事业、政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通和国防科工等领域。鼓励和引导民间资本重组联合和参与国有企业改革，推动民营企业加强创新和转型升级。探索民间借贷市场阳光化、规范化和专业化发展，依法保障民间借贷市场健康有序发展，积极为地方经济又好又快发展提供金融支持。
第三条 在本市境内参与民间借贷及其相关活动的自然人、法人和其它组织，应当遵守本办法。
本办法不适用于商业银行、村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司、典当行等依法设立的机构为个人和企业提供的金融服务，也暂不适用于自然人之间用于生活消费的借贷活动。
本办法涉及专用语的含义如下：
民间借贷是放贷人在一定时间内出借一定数量的资金，到期后借款人还本付息的行为。
放贷人是指出借资金到期收回本金并收取利息的自然人。
借款人是指从放贷人处取得资金到期返还本金并支付利息的法人或自然人。
本金是指放贷人实际贷出的资金款额，利息不得于放贷前在借贷本金中扣除，贷款人提前扣除的利息，不得计入贷款本金数额。
利息是放贷人因为出让资金使用权而从借款人处获得超出本金部分的报酬。
第四条 民间借贷活动的基本原则是：放贷人和借款人之间从事借贷及其相关活动应当遵循合法、平等、自愿、公平、诚实信用、谨慎入市和风险自担的原则。
第五条 市人民政府引导和规范民间借贷有关中介服务组织和个人，在自然人、企业以及其它组织之间开展民间借贷中介服务，引导资金供需双方对接，提高民间资本效率。
市人民政府鼓励和支持设立企业化运营的民间借贷信息网络平台，创建民间借贷登记服务中心，探索通过信息技术和金融创新推动实现民间借贷市场阳光化、规范化和专业化发展。
第六条 市人民政府探索建立和完善地方金融管理体制,规范和引导民间借贷行为,加强对民间借贷市场监管。各相关部门在全市规范整顿民间借贷领导小组的统一领导下，依法在职责范围内对本地区民间借贷活动实施监督和管理。市金融工作办公室负责协调联系工作，建立有关部门的联席会议制度，并发挥规范全市整顿民间借贷领导小组办公室的作用。
民间借贷监管及处置工作实行借贷当事人属地管理原则，各旗区要进一步加强民间借贷领域的登记备案、信息统计、信用建设、征信管理、支付结算、监测预警、风险防范和事件处置等综合管理工作，建立统一领导、职责明确、协调配合、运转有序、反应迅速、处置得当的民间借贷管理机制。
第二章 借贷主体与借贷合同
第七条 放贷人只能利用自有资金进行放贷，不得有非法集资、非法吸收公众存款或变相非法吸收公众存款和非法高利转贷等行为。
放贷人的权利和义务：
（一）放贷人有权了解借款人的经营信息及财务状况，借款人应向放贷人提供企业经营的真实情况。
（二）放贷人有权要求借款人提供担保，有权要求借款人返还到期借款的本金和支付利息。
（三）放贷人有权要求借款人根据借贷合同规定的借款用途使用资金的权利。借款人未按照约定的借款用途使用借款的，放贷人可以停止发放借款、提前收回借款或者解除合同。
（四）放贷人有权对借款使用情况进行跟踪了解和监督检查。
（五）放贷人有按照借款合同约定的日期、数额及时提供资金的义务。
（六）放贷人到所在旗区民间借贷登记服务机构进行登记和民间借贷合同备案。
第八条 在民间借贷登记服务中心登记借贷融资的借款企业必须是经营状况良好、暂时资金短缺的企业。借款人所借的资金必须用于合法的生产经营活动，严禁用于任何违法经营活动。借款人严禁面向不特定公众进行非法吸收公众存款等活动，不得通过媒体、推介会、传单、手机短信等途径向社会公开宣传。
借款人的权利和义务：
（一）借款人有权按照约定的日期、数额收取借款。
（二）借款人有按照借贷合同载明的借款用途使用借款的权利。
（三）借款人有按照借款合同载明的日期按时偿还放贷人本金和利息的义务。
（四）借款人有义务向放贷人披露与借款有关的业务活动和财务状况的真实信息，定期提供有关财务会计报表等资料。
（五）借款人应从事正当合法经营以保证放贷人资金的安全。
（六）经登记的借款人有主动到所在旗区民间借贷登记服务机构登记备案借贷合同的义务。
（七）借款人不得恶意逃避债务，以维护良好民间借贷秩序。
第九条民间借贷交易双方可以根据借贷双方实际情况和市场行情自行约定借款利率，但其借款利率超过中国人民银行规定的同期银行贷款基准利率的4倍部分不受法律保护。
第十条民间借贷交易应当采用专门针对民间借贷所制定的规范借贷合同文本。借贷合同应载明借贷双方真实姓名或名称（法人单位附企业营业执照复印件、法定代表人证明、个人身份证复印件）、借款金额、借款利率、借款用途、借款期限、还款方式、担保方式和约定纠纷处理方式等事项。
民间借贷达成交易之后，借贷双方应提供合同文本及摘要，到民间借贷登记服务中心备案。
第十一条 民间借贷当事人如不便亲自办理借贷款事项时，可出具委托授权书和本人身份证，委托他人代为办理。
第十二条 市人民政府支持民间资本探索联合创立私募债权投资基金参与民间借贷，具体实施办法由市金融工作办公室另行制定。
第三章 民间借贷中介服务
第十三条 本办法所称的担保是指为确保特定的放贷人实现债权，以第三方的信用或者特定财产来督促借款人履行债务的行为。企业作为借款人在民间借贷登记服务中心进行融资，须以企业自有资产提供抵押或质押担保，或由第三方有实力的企业或个人提供担保，确保控制融资风险。
企业为其它企业或自然人提供担保，应依据企业章程的规定，由董事会或者股东会、股东大会作出书面决议。
提供担保的企业应在借款合同上签字盖章，借款人不能按时履行还款义务时，提供担保的企业代为偿还借款，后可依法向借款人追偿。
为其他企业或自然人提供担保的企业，经协商可以收取一定的担保费用。
第十四条 严格按照有关法律法规对非融资性担保公司、寄售行、旧物调剂行（店）、投资（咨询）公司等机构进行清理、整顿和规范，由市人民政府业务主管部门对机构高管的从业资格管理进行检查和指导，加强跟踪监测和业务指导，引导其建立健全规章制度，完善内控机制，促进良性发展。
第十五条 民间借贷中介服务机构运用先进的信息技术，建立安全、高效、诚信的民间借贷网络平台，消除民间借贷中存在的信息不透明、不对称，不便于跟踪监测等弊端，规范民间借贷行为，保障借贷双方当事人权益，提高资金使用效率。
民间借贷网络平台主要用于借贷双方在线联系和资金信息对接。民间借贷网络平台不吸存、不放贷，在民间借贷活动中仅起中介作用，不承担保证责任。
民间借贷网络平台的资信材料将和全市征信系统实现信息共享。网络借贷平台在实现交易信息公开的同时，要加强信息安全保护，保护民间借贷当事人个人隐私和商业秘密。民间借贷网络平台应进行借款人贷前风险评估和提示，对借款人资金实际用途加强跟踪引导。
第十六条 公证机构开展民间借贷合同公证业务，公证机构根据自然人、法人或者其它组织的申请，依照法定程序对民间借贷行为和合同的真实性、合法性予以公证。
对公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书，民间借贷一方当事人不履行的，对方当事人可以向有管辖权的人民法院申请执行。
第四章 民间借贷登记服务中心
第十七条 由民间资本发起组建鄂尔多斯民间借贷登记服务中心，并在各旗区成立相应办事机构，为鄂尔多斯市非金融类机构和个人参与民间借贷提供登记备案和配套服务。
第十八条 鄂尔多斯民间借贷登记服务中心是独立运作、自主经营、自负盈亏的企业法人，按照章程实行企业化管理，以其全部财产承担民事责任，但不对民间借贷当事人承担保证责任。
第十九条 鄂尔多斯民间借贷登记服务中心应有固定的办公场所和具备相应资质的工作人员开展工作。引导与民间借贷有关的征信、支付、登记、备案、公证、评估、担保、咨询等中介组织进驻中心，根据借贷当事人自愿选择，实现民间借贷“一站式”服务。
鄂尔多斯民间借贷登记服务中心为民间借贷中介机构和相关配套服务机构提供工作场地、信息汇总及发布、借贷合同登记备案等综合服务，并通过相应的进驻组织为借贷双方提供借贷供求信息汇集、发布与查询、资信评价、信用管理、借款担保、规范借贷合同文本、合同公证和登记备案、交易款项支付结算、资产评估和法律咨询等综合服务。
民间借贷登记服务中心成立并开展工作后，配合有关部门进行民间融资行为排查，各借贷主体应主动到民间借贷登记服务中心进行登记和备案，按本办法要求进行规范清理。清理后，民间借贷登记服务中心应向市金融工作办公室提交报告。
第二十条 民间借贷登记服务中心应当依法保护个人隐私和商业秘密，建立健全保密制度，采取有效措施，确保信息安全。
民间借贷登记服务中心应当建立健全登记信息保密管理制度，建立信息查询内部分级管理制度，在信息收集、整理、保存和使用过程中确保登记信息不被泄露。公安、检察、法院、人民银行和银监部门因业务需要，可以通过法定程序进行信息查询。
民间借贷登记服务中心的工作人员应严格遵守保密制度，不得擅自查询或越权查询该机构拥有的信息，不得泄露在业务工作中获悉的信息。
第五章 监督管理
第二十一条 民间借贷有关监督管理工作由全市规范整顿民间借贷工作领导小组统一领导，各职能部门要充分发挥监管职能，落实民间借贷市场监管相关责任，加强地方金融管理部门与国家金融监管部门之间的沟通协调，完善日常工作合作机制与重大突发事件预警、处理机制，建立条块结合、分工协作的综合监管协调机制，防范系统性、交叉性、区域性风险，防止出现监管真空。
第二十二条 工商行政管理部门负责加强对各类民间借贷市场主体的工商行政管理，及时发现超范围经营的企业，责令其限期整改。未按要求进行整改的，依法予以查处。配合有关部门做好民间借贷市场主体的清查整顿工作，对不符合条件的予以注销。
第二十三条银监部门负责配合人民银行对民间借贷市场主体机构开户银行账户的监管，配合公安等部门做好非法集资、非法吸收公众存款、高利转贷等违法案件的认定；协调金融机构做好公安机关对相关涉案人员的查处工作；配合宣传部门做好民间借贷有关知识的宣传工作。
第二十四条 人民银行鄂尔多斯市中心支行负责监测民间借贷市场的利率、规模和流向；定期开展民间资本市场调研和风险评估，做好风险预警工作。加强民间借贷市场主体、机构开户银行结算账户监管，履行反洗钱职能，特别要加强对大额现金和可疑资金交易的检查和分析，及时认定和通报违规资金拆借和高利贷行为。
第二十五条 公安机关负责预防和打击集资诈骗、非法吸收公众存款、高利转贷及黑恶势力参与的各类金融犯罪活动，维护金融环境和社会秩序的稳定；预防和处置因民间借贷引发的群体性事件；设立非法集资案件群众举报电话，及时查处举报案件。
第二十六条 宣传部门要加强宣传，普及民间借贷相关法律和知识，使借贷双方充分理解民间借贷运行流程和自身权利义务，综合平衡投资的风险和收益，维护自身合法权益，增强对民间借贷风险的防范能力。检查民间借贷市场主体发布的宣传广告，查处民间借贷中的不实宣传和不利于本市民间借贷市场发展的消息报道。
第二十七条 市金融工作办公室承担民间借贷公共服务主体监管和检查工作。对相关民间借贷公共服务主体的业务活动及其风险状况进行现场检查，统计、分析地方民间借贷的相关数据资料。由民间借贷登记服务中心根据民间借贷市场主体的经营运行情况，每年度进行分类综合评价，对依法合规经营、对地方经济建设贡献较突出的民间借贷服务机构建立正向转型升级的激励机制和奖励办法。
第六章 纠纷处理
第二十八条民间借贷纠纷发生后，借贷双方应友好协商争取达成和解，和解不成可以在第三方主持调解下协商解决纠纷。
由民间借贷登记服务中心发起成立鄂尔多斯市民间借贷协会，积极发挥行业协会的自律作用，加强民间借贷当事人金融知识和风险教育，配合人民调解机构调解投诉问题。
借贷合同中如有仲裁条款，可以申请仲裁解决。鄂尔多斯市仲裁委员会在审理民间借贷案件时，要发挥“高效便民、一裁终局”的特点，及时审结案件，并对缴纳仲裁费有困难的当事人加大“缓、减、免”的力度。
第二十九条 由民间借贷协会发起、在民间借贷登记服务中心登记的民间借贷市场主体共同出资成立民间借贷风险基金，建立民间借贷风险处置机制和行业自救机制。
第三十条 市人民政府制定民间借贷风险防范和处置预案，加强风险监测、预警和处置工作，对可能出现的民间借贷纠纷进行全面摸排，提前制定处置预案，坚决防止出现因处理不当而损害群众的利益，引发群体性事件。对排查出的非法集资、非法吸收公众存款等违法案件或潜在的风险隐患，应立即按照预案采取措施，及时依法处置。
第三十一条 人民法院按照国家法律和有关司法解释审理民间借贷纠纷案件，要深入贯彻“调解优先、调判结合”的工作原则。对于涉及众多放贷人或者借款人的案件、放贷人与借款人之间情绪严重对立的案件以及判决后难以执行的案件等，要先行调解，重点调解、努力促成当事人和解。
人民法院应妥善审理与民间借贷有关的金融案件，优先受理经登记备案的借贷当事人起诉案件，依法认定民间借贷合同的效力，保护合法的民间借贷法律关系，遏制民间融资中的高利贷化和投机化倾向。
第七章 法律责任
第三十二条 放贷人明知借款人是为了进行非法活动而借款的，其借贷关系不予保护。禁止各级党政机关、事业单位和金融机构工作人员以营利为目的、以转贷形式参与民间借贷活动，对于违反党纪国法的高利放贷等行为，依照有关政策、法律从严惩处。
第三十三条 严禁放贷人吸收他人存款及金融机构贷款等资金用于放贷。对于以转贷牟利为目的，套取金融机构信贷资金高利转贷他人，违法所得数额较大的高利转贷行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 民间借贷登记服务中心工作人员失职泄露借贷当事人信息的，依法承担法律责任。凡是不向民间借贷登记服务中心申报借贷情况、主动规范企业民间融资行为，涉嫌违反国家法律法规的规定，非法吸收或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的非法吸收公众存款行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十五条 对于企业、个人非法吸收他人存款，从事非法经营活动，恣意挥霍浪费，恶意转移财产和资金逃避债务，给放贷人造成重大损失的，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章 附则
第三十六条 各旗区可以参照本办法制定本级政府民间借贷规范管理办法，并报市人民政府法制办公室备案。
第三十七条 本办法由市金融工作办公室和市人民政府法制办公室负责解释。
第三十八条本办法自公布之日起实施。本办法在实施过程中，国家另有规定的，按国家新规定执行。
