科技部、国家发展改革委关于印发“十二五”国家重大创新基地建设规划的通知
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科技部、国家发展改革委关于印发“十二五”国家重大创新基地建设规划的通知
科学技术部 国家发展和改革委员会
科技部、国家发展改革委关于印发“十二五”国家重大创新基地建设规划的通知
国科发计〔2013〕381号
各省、自治区、直辖市及计划单列市科技厅（委、局）、发展改革委，新疆生产建设兵团科技局、发展改革委，各有关单位：
为进一步贯彻落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》和《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，指导和推进国家重大创新基地建设工作，促进科技和经济紧密结合，加快实现创新驱动发展，科技部、国家发展改革委组织编制了《“十二五”国家重大创新基地建设规划》。现印发你们，请结合本部门、本地区实际情况贯彻落实。
特此通知。
附件：“十二五”国家重大创新基地建设规划
科学技术部 发展改革委
2013年3月1日
附件：
“十二五”国家重大创新基地建设规划
国家重大创新基地是指以实现国家战略目标为宗旨，以促进创新链各个环节紧密衔接、实现重大创新、加速成果转化与扩散为目标，设施先进、人才优秀、运转高效、具有国际一流水平的新型创新组织。
开展国家重大创新基地建设，是贯彻落实全国科技创新大会精神，深化科技体制改革，促进科技与经济紧密结合，加快国家创新体系建设的重要举措，同时也是进一步转变政府职能，更好服务于科技经济社会发展的具体部署。
本规划依据《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》、《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《中共中央 国务院关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》（中发[2012]6号）制定。
一、形势与需求
当前，国际竞争焦点日益从经济社会向科技前移，科技创新成为经济社会发展的主要驱动力，从根本上改变着全球竞争格局。新科技革命和全球产业变革步伐加快，科学研究、技术创新、产业发展一体化趋势更加明显。全球科技创新日益呈现出开放性和系统性的新特点，更加强调创新要素的流动与创新资源的集成配置。协同创新、开放式创新等新型创新方式已成为当今科技创新活动的主要发展方向。美国、欧盟、日本、俄罗斯、印度陆续发布了新的科技发展战略，都将重大科技创新基地建设列入科技发展的总体布局，加大支持力度，集聚资源开展协同创新，不断提高科技竞争力。
我国正处于建设创新型国家的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，经济结构尚不合理，粗放型经济增长方式仍未根本改变，科技与经济结合的问题没有从根本上解决，总体科技水平及创新能力与发达国家相比仍有很大差距。转变经济发展方式，加快产业结构调整，促进社会和谐健康发展，保护国家安全和战略利益，必须坚持把科技摆在优先发展的战略位置，进一步深化科技体制改革，加快国家创新体系建设。为此，需要部署建设国家重大创新基地，以大幅提升自主创新能力，进一步推进创新成果转化与扩散，促进科技与经济紧密结合，探索创新驱动发展的新模式。
改革开放以来，面向经济建设与社会发展需求，我国陆续建成了涵盖科学研究、技术开发与工程化、产业化等创新链各环节、多层次的创新载体，如国家重点实验室、国家工程（技术）研究中心等。这些创新载体集成创新资源、攻克科技难关、转化科技成果、汇聚创新人才、探索管理制度，有力地支撑了我国自主创新能力的提升。但是也应清醒地看到，与建设创新型国家的总体要求相比，现有创新载体和创新驱动模式仍有一些不足和薄弱环节，主要表现为：尚未形成创新链各环节相互衔接、开放合作的创新模式，难以满足以国家战略为目标的重大创新需求；创新载体之间存在系统封闭问题，缺乏协同创新机制，整体创新效能有待提升；创新资源相对分散，统筹协调不足，创新要素的流动与集聚机制有待建立。为解决上述问题，进一步发挥创新链上各类创新载体的整体优势，亟需在现有创新载体基础上，优化和集成创新资源，建设国家重大创新基地，以新的组织形式，跨领域、跨部门、跨区域集中组织实施面向国家目标的协同创新。
二、国家重大创新基地的功能与定位
通过对科学研究、技术开发与工程化、产业化等创新链各环节的整体规划和统筹部署，加强顶层设计，促进创新链上各类创新载体的紧密合作，国家重大创新基地从整体上具备以下四个功能：一是围绕国家战略目标，发现、提出、承担并完成重大科学、技术、工程任务，保障国家重大需求，提升我国核心竞争力。二是集成优势科技创新资源，建立开放共享和协同创新机制，进行重大原始创新与集成创新，提高自主创新能力，持续保持科技创新的引领地位，推动科技创新服务于关键领域和重点产业的发展。三是实现创新成果的快速转化与扩散，促进科技与经济结合，支撑我国经济社会的健康发展。四是吸引、汇聚、培养科学、技术、工程与产业化高水平领军人才与创新队伍。
国家重大创新基地是国家创新体系的重要组成部分。国家重大创新基地建设通过集成创新链各环节的创新资源，推进科研院所、高等院校与骨干企业等不同创新主体的互动与合作，探索形成多种形式的政产学研用协同创新模式，推动建立基础研究、应用研究、成果转化和产业化紧密结合、协调发展机制，加快创新成果的转化与扩散，从而有效促进技术创新、知识创新、国防科技创新、区域创新和科技中介服务体系的紧密衔接，强化五大创新体系的支撑和互动，提高国家创新体系的整体效能，推动国家创新体系的协调发展。
推进国家重大创新基地建设是深化科技体制改革的重要举措。国家重大创新基地通过机制创新和政策引导，优化科技资源，促进协同创新，推进各类创新主体在市场经济条件下的分工合作，为相关领域和产业提供基础研究、工程化技术及产业技术研发与服务，形成可快速扩散的重大技术和产品。建设国家重大创新基地将进一步促进转制院所建立现代企业制度，充分利用与优化现有创新资源，建立市场导向的技术创新机制，为行业共性关键技术提供长期稳定的科技支撑；推动建立企业主导产业技术创新的体制机制，有效发挥企业在创新决策、研发投入、科研组织、成果转化与产业化中的主体作用；进一步推进协同创新，充分发挥国家科研机构的骨干和引领作用以及高等学校的基础和生力军作用。国家重大创新基地建设将探索新的科技管理体制，加快转变政府管理职能，建立科学合理的宏观管理、治理结构及评价制度，统筹配置科研设施、研发任务、人才团队等创新资源，不断完善创新激励政策，构建创新链各环节紧密结合、各类创新主体协同合作的创新环境。
国家重大创新基地主要依托现有各类创新载体建设。现有创新载体是建设国家重大创新基地的必要基础。科技创新是科学研究、技术开发与工程化、产业化等创新链不同环节的互动过程。主要依托现有创新载体建设国家重大创新基地，通过体制和机制创新，有效地促进创新链上相关创新载体的纵向和横向协同与集成，充分发挥现有创新载体的优势和能力，推动创新链各环节的紧密合作，加强创新资源的优化配置，快速提升综合创新能力和效率。同时，通过建设国家重大创新基地，可以引导和带动现有创新载体有序发展，提升其创新能力和成果转化与扩散能力，促进现有创新载体的开放共享和协同创新。
三、指导思想、建设原则与目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，大力实施科教兴国战略和人才强国战略，坚持自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来的科技发展方针，全面落实科技规划纲要，聚焦国家重大战略目标与国民经济发展重大需求，以提高自主创新能力为核心，在现有各类创新载体的基础上，通过集成创新链优势创新资源，创新体制机制，促进协同创新，构建满足国家重大科技创新需求、具有国际竞争力的国家重大创新基地，大幅提升自主创新能力，加速创新成果转化和扩散，促进科技和经济紧密结合，加快实现创新驱动发展。
（二）建设原则
国家目标，前瞻引领。从全局高度，突出反映国家战略需求，加强科技的前瞻部署和超前引领，促进科技与经济的紧密结合，建设代表国家最高创新能力的国家重大创新基地。
存量协同，增量发展。充分发挥现有各类创新载体的优势和作用，开展协同创新，选择一批创新能力突出、基础条件好的创新载体，组建一批国家重大创新基地；根据国家目标和发展需要，以增量投入引导存量发展，培育和构建一批国家重大创新基地。
综合集成，机制创新。推动科学研究、技术开发与工程化、产业化等创新链各环节的互动与合作，加强创新要素的综合集成。通过汇聚资源、集聚人才、持续发展、开放共享的制度安排，加速创新成果的转移、扩散和应用，探索并实践国家重大创新基地在组织方式、资源配置、管理模式、运行机制等方面的机制创新。
分类指导，试点先行。根据不同领域和行业创新载体的实际情况，结合科学研究、技术开发与工程化、产业化各创新环节的不同特点，对现有创新载体的培育、建设和发展进行分类指导，避免重复建设。围绕国家重大战略需求和科技发展重点领域，在“十二五”期间，通过综合评估，选取条件相对成熟、创新能力突出、预期效果显著的创新载体，在关键领域和重点行业，先行试点构建一批国家重大创新基地。
（三）建设目标
“十二五”期间，结合国民经济发展重大需求和现有创新载体的发展基础，选择具备优势创新条件和基础的领域，试点建设15-20个国家重大创新基地。通过国家重大创新基地建设，加强创新载体间的协同与集成，促进各类创新载体向全社会开放服务，大幅提升成果快速转化扩散能力；集成各类创新载体的优势资源，提高对国家重大需求的保障能力。同时，通过国家重大创新基地建设，有效解决现有创新载体存在的系统封闭、资源分散等问题。
到2020年，在试点建设工作取得经验的基础上，围绕国家中长期科技发展规划纲要确定的重点领域和优先主题开展布局，建成一批国家重大创新基地。通过十年左右的持续建设，围绕国家战略需求，面向经济社会发展主要领域，初步形成国家层面的国家重大创新基地布局，引导现有创新载体围绕创新链合理建设、明确定位、有序发展；建立规范、完善的管理制度，探索形成灵活、高效的治理结构、管理模式和运行机制。
四、总体部署与重点领域
“十二五”期间，依据国民经济和社会发展需求、科技发展的内在规律，继续完善现有各类创新载体建设布局，加强分类指导，引导各类创新载体按照各自功能要求有序发展。在此基础上，通过促进现有各类创新载体的协同与集成，推动国家重大创新基地建设。
在国家重大创新基地的整体建设框架下，结合国家科技重大专项、国家科技计划、高等学校创新能力提升计划、创新2020等相关工作的组织实施，引导现有各类创新载体进一步明确自身功能定位，有序建设、发展和完善，不断提高创新能力，从创新链各环节强化对国家重大创新基地的支撑。继续加强国家（重点）实验室、国家重大科技基础设施等研究实验基地建设，围绕基础研究和应用研究的发展需求，大力提高其原始创新能力；着力加强国家工程（技术）研究中心、国家工程实验室、国家认定企业技术中心等工程技术研发基地的资源协调和综合集成，大力提高其集成创新能力、工程技术开发与中试能力和成果转化与扩散能力，解决制约产业技术创新的瓶颈问题；进一步促进高新技术产业化基地、科技企业孵化器等面向成果转化、创业孵化的各类产业创新服务基地的发展与协调，加强能力建设，完善服务体系，提高服务水平，为各类创新主体尤其是中小微企业的技术创新提供公共服务；进一步加强科技平台建设，完善建设布局，强化服务能力，推动创新资源的整合、开放与共享，促进资源的优化配置，提高对科技创新的基础支撑能力。
根据《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》和《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》确定的重点领域，以重大任务与需求带动，探索不同部门、不同创新主体的跨领域、跨部门、跨区域协作，增强能力，创新机制，集成资源。按照创新成果在基础研究、技术开发与工程化、产业化等创新链不同环节扩散的特点，围绕关键领域和重点产业，在以下五个层面部署建设国家重大创新基地。
——建设基础性、公共性国家重大创新基地。坚持面向国家重大战略需求和瞄准世界科学前沿，主要依托高等院校、科研院所，以横向联合为主的方式，重点集成基础研究、技术开发与工程化等创新链上各类创新载体，部署建设若干基础性与公共性的国家重大创新基地，加强不同创新主体间的分工协作，形成创新的规模效应。在前沿基础学科及基础条件领域建设的基础性国家重大创新基地主要开展多学科交叉的重大基础研究和应用研究，推动创新成果在科学研究阶段迅速扩散，引领科技持续发展。在资源、环境、人口健康、公共安全等重点公共科技领域建设的国家重大创新基地主要开展公共性、社会公益性科学技术研究，着力突破制约经济社会发展的重大科学技术问题，为科技自身发展和经济、社会发展重大战略需求提供公共性科技支撑，为我国创新型国家建设提供持续动力。根据现有基础，“十二五”期间，将在计量科学、海洋资源、公共安全等领域启动国家重大创新基地试点建设工作。
——建设面向重点工程的国家重大创新基地。面向国家战略目标，围绕国家重点工程和国家安全需求，推动军民融合，在交通、水利、电力、空天、深海等领域，结合国家重点工程的组织实施，充分发挥现有实施主体的作用，加强产学研联合，集成基础研究、技术开发与工程化、产业化等创新链上的各类创新载体，部署建设若干国家重大创新基地。面向重点工程的国家重大创新基地主要开展重大战略产品与工程开发，推动创新成果在技术开发与工程化阶段迅速扩散，促进重大创新成果的工程化示范应用，以保障国家重点工程顺利实施，填补国家战略空白，提升我国国际竞争力。根据现有基础，“十二五”期间，将在高速列车、智能电网与特高压、深海工程等领域启动国家重大创新基地建设试点工作。
——建设面向农业的国家重大创新基地。围绕农业基础性、前沿性、公益性科技研究，充分发挥农业科研院所、高等学校和骨干企业等创新主体的作用，以纵向联合为主的方式，集成创新链各环节的创新载体，部署建设若干国家重大创新基地。面向农业的国家重大创新基地重点推进现代农业产业技术体系建设，着力突破农业重大关键技术和共性技术，促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化，推动产学研、农科教紧密结合，加快农业技术转移和成果转化，为确保国家粮食安全、突破资源环境约束、加快现代农业建设提供有力支撑。根据现有基础，“十二五”期间，将在农业装备、农业生物育种等领域启动国家重大创新基地建设试点工作。
——建设面向新兴产业的国家重大创新基地。围绕节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等新兴产业，充分发挥高等院校和科研院所的源头创新作用，突出企业的技术创新主体地位，以纵向联合为主的方式，联合科研院所、高校等各类主体，贯通基础研究、技术开发与工程化、产业化等创新链各环节，集成各类创新载体，部署建设若干国家重大创新基地。面向新兴产业的国家重大创新基地主要开展产业关键技术研发，以加快从基础研究到产业化的转移进程，推进高新技术成果的产业化，促进创新成果的快速扩散，支撑新兴产业的培育和发展，推动形成具有国际竞争力的主导产业，促进国民经济产业结构调整。根据现有基础，“十二五”期间，将在新能源汽车、有色金属新材料、智能制造、光电技术、移动通信、生物医药等领域启动国家重大创新基地建设试点工作。
——建设面向传统产业的国家重大创新基地。围绕冶金、机械、石化、纺织等传统产业，以加快产业转型升级、推进节能减排、强化技术创新与技术改造为核心，以市场为导向，主要依托骨干企业、科研院所，联合高等院校，以纵向联合为主的方式，贯通基础研究、技术开发与工程化、产业化等创新链各环节，集成各类创新载体，部署建设若干国家重大创新基地。面向传统产业的国家重大创新基地主要开展行业共性技术研发，提升创新水平，系统解决行业发展技术瓶颈，提高工程技术开发、中试及产业化前期验证能力，推动创新成果的成熟化与快速扩散，保障国民经济平稳健康发展。根据现有基础，“十二五”期间，将在钢铁冶金、机械制造等领域启动国家重大创新基地建设试点工作。
五、建设方式
充分发挥现有各类创新载体的作用，集成创新载体的优势资源是建设国家重大创新基地的主要方式。在建设中，要根据不同领域的创新特点、发展需求和建设基础，合理选择横向集成、纵向集成或二者结合的集成方式。其中，横向集成指集成创新链同一环节上依托高等院校、科研院所、骨干企业等不同创新主体建设的各类创新载体，形成科技创新的规模效应，使国家重大创新基地具备完成重大科学、技术、工程任务，保障国家重大需求的能力。纵向集成指集成科学研究、技术开发与工程化、产业化等创新链不同环节上的各类创新载体，使研究实验基地、工程技术研发基地、产业创新服务基地按各自在创新链上的功能定位有序衔接，以推动创新链各环节的互动与合作，加快从基础研究到产业化的转移进程，促进创新成果的快速扩散。
在集成各类创新载体建设国家重大创新基地的过程中，根据不同领域内创新载体结合的紧密程度和创新资源的集聚特点，可采取如下三种建设模式。
一是一家为主、多家参与。在计量科学、农业机械等创新资源较为集聚的领域，以领域内最具创新能力、创新资源集聚、创新要素完备、创新载体齐全的创新主体为核心，通过产权入股、项目合作等方式，吸纳领域内高校、科研院所、企业等相关创新主体共同参与，组建国家重大创新基地。建立并完善法人治理结构，实行人财物独立的管理机制，加强科研基础设施与科研条件建设，积极引进高端研究人才，鼓励成立法人实体。
二是多家共建。在海洋资源、新能源汽车等领域，由领域内多家创新能力强、优势明显、互补性高的创新主体，共同组建国家重大创新基地。建立以理事会制度为核心的治理结构，制定并完善开展协同创新的各项管理制度，共建、共享科研基础设施与科研条件，联合引进和培养研究人才，形成人财物相对独立、开放发展的研究开发实体。
三是联盟组建。在移动通信等创新资源较为分散的领域，由领域内创新资源丰富的骨干企业、大学和科研机构共同牵头组织，联合相关创新主体，以联盟形式组建国家重大创新基地。建立资源共用、利益共享、风险共担的合作机制，签署具有法律效力的联盟协议，制定组织管理章程，形成以联盟决策机构和常设执行机构为中心，以各家实体运行的分基地为网络节点，地理上相对分散，体系上高度统一的合作创新组织。
六、政策与保障措施
（一）加强组织领导与统筹协调
科学技术部会同国家发展改革委联合相关部门，加强规划实施中政府各部门之间的统筹协调，建立多部门协同工作制度，科学规划、统筹布局、协调推进、规范发展。加强对国家重大创新基地建设的组织领导，合力推动创新资源的集成整合与高效利用，保障国家重大创新基地建设工作持续健康发展。
（二）创新运行与管理机制
建立与国家重大创新基地定位与目标相适应的治理结构、管理模式和运行机制。在多主体的新型组织中建立常设管理与运行机构，探索建立董事会、理事会等多种形式的决策与治理结构。不断完善国家重大创新基地内部管理制度，建立开放、流动的用人制度，探索多种形式的分配激励机制，完善知识产权管理制度。
加强对国家重大创新基地的全过程管理，形成决策、监督、评价考核和动态调整机制，制定立项、认定、评价与考核的标准与指标体系，不断提高国家重大创新基地的运行效率。积极探索和制定有利于国家重大创新基地运行和发展的政策措施。
（三）形成科学合理的投入机制
要坚持顶层设计、统筹安排、创新机制的原则。充分利用现有科技资源，优化投入结构，提高投入效益。探索中央支持与地方支持相结合、财政资金投入与企业和社会资金投入相结合的多种投入支持方式，逐步形成中央与地方、企业联合共建的投入机制。
（四）统筹基地人才项目发展
统筹推进国家重大创新基地建设工作、创新人才发展工作和各类国家科技计划、产业创新计划的组织实施工作，支持国家重大创新基地通过集成优势创新资源，形成持续创新能力，承担并完成国家重大科学、技术与工程任务，促进基地、人才、项目有机结合。在高端人才引进与培养、国家科技计划和产业创新项目安排等方面要优先向国家重大创新基地聚集。
（五）加强人才队伍建设
国家重大创新基地是汇聚和培养高层次创新人才的重要载体，既要汇聚高水平的科技领军人才、科研人才、工程技术人才和产业化人才，又要汇聚从事技术推广和科研管理的专业人才。国家重大创新基地的建设过程中，要主动加强与现有各类人才发展规划、计划和工程的衔接，以用为本，创新人才培养体制机制，完善人才培养、引进、使用和激励的政策措施，鼓励各类创新载体的创新人才双向交流，吸引世界各国优秀创新人才，为国家重大创新基地的建设和发展提供全面的人才支撑。
（六）深化国际科技合作
支持国家重大创新基地与世界一流研究机构、大学、学术组织及国际主要研究基金组织建立良好的国际交流与合作机制，搭建联合研发平台，推进国家重大创新基地的国际化发展。鼓励和推动国家重大创新基地发起和组织国际科技合作计划，参与国际大科学计划和大科学工程，把握重大国际科技合作机会，充分发挥国际科技合作在提升我国科学研究能力，培养高质量创新人才和团队等方面的作用。在国际交流与合作过程中，进一步吸收和借鉴世界各国先进的科技创新基地建设与管理经验。
东莞市人民政府关于加强镇区财政管理的规定
广东省东莞市人民政府
东莞市人民政府关于加强镇区财政管理的规定
东莞市人民政府文件
东府[1997]82号
各镇人民政府（区办事处）、城区政府筹备组，市府直属各单位：
现将《东莞市人民政府关于加强镇区财政管理的规定》发给你们，请认真遵照执行。
东莞市人民政府
一九九七年九月九日
东莞市人民政府关于加强
镇区财政管理的规定
第一章 总则
第一条 为加强我市镇区政权建设，强化财政管理和监督，规范我市镇区财政资金收支的管理，健全镇区各项财政管理制度，提高财政资金使用效益，特制定本规定。
第二条 各镇区必须贯彻执行《中华人民共和国预算法》、财政部颁发的《乡镇财政管理办法》、《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发[1996]29号）和《关于加强乡镇预算外资金管理的通知》（财地字[1996]270号），加强镇区财政管理。
第三条 各镇区必须严格执行《东莞市人民政府关于下放财政所，建立镇区一级财政的决定》（东府[1995]91号），把镇区预算内、预算外（含自筹）收入和镇区属行政事业单位、镇区办企业财务纳入镇区财政管理。
第二章 管理职责
第四条 镇区政府应确保财政所能顺利履行如下七项基
本职责：
（一）负责组织、管理和监督镇区预算内、外各项收入与支出；编制镇区年度预算草案，执行镇区人民代表大会批准的财政预算和预算调整方案，监督镇区属单位预算的执行；编制镇区年度决算，综合平衡镇区财政资金；向本级人民代表大会报告本级预算执行情况；督促各项财政收入及时缴解入库。
（二）管理和监督镇区行政事业单位、镇区办企业、外商投资企业的财务，建立和健全财务会计制度，指导和帮助各单位做好各项财务管理工作。
（三）征收农业四税和负责镇区各项行政事业性收费、自筹收入、罚没收入的征管工作，对有关行政事业性收费和罚没的执收、执罚单位实施收支两条线管理。
（四）管理和监督本镇区行政区域内的国有资产及镇区行政事业单位、镇区办企业的集体资产，指导管理区、村集体资产的管理工作，确保国有、集体资产的保值、增值和不流失。
（五）负责管理本镇区行政区域内的会计工作；组织本镇区财会人员的培训工作。
（六）负责各项财政有偿资金的筹集、发放、管理和回收工作。
（七）承办上级财政机关和镇区人民政府交办的其他财政工作。
第三章 预算资金管理
第五条 为全面反映镇区财政收支情况，各镇区应把预算外资金（不含有专门用途的预算外专项资金、基金和镇区统筹资金）纳入预算内管理，编制镇区综合财政预算和综合财政决算。
第六条 镇区应奉行“量入为出，收支平衡”的审慎财政政策和原则编制年度预算，不得编列赤字。在编列支出时，要贯彻“厉行节约、勤俭建国”的方针，分清轻重缓急，在保证上缴任务完成、保证政府公共支出合理需要的前提下，方可再安排各项社会经济建设的预算支出。
第七条 镇区财政应当按照当地的实际情况，在年度预算中设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他没有列入预算而又必须解决的临时性开支。
第八条 镇区财政应按规定设置预算周转金，以调剂预算执行中由于预算收入缴库不均而产生的收支差额，保证及时用款。当预算因季节性原因出现收不抵支时，可动用预算周转金垫支，以保持季度、月度收支平衡；待收大于支时，应及时收回，保持预算周转金原数。预算周转金逐年结转滚存，预算周转金总额应逐年达到年度预算支出的4%以上。预算周转金的来源主要由历年预算结余款补充。
第九条 镇区属行政事业单位必须在规定期限内编制好上一年度决算和本年度预算，报财政所审批。
第十条 镇区财政所应在每年镇区人民代表大会召开的１个月前编制好年度预算草案，并连同上年度决算草案或预算执行情况报告报镇区人民政府审定后，提请镇区人民代表大会审议和批准。
第十一条 镇区政府必须严格执行镇区人大通过的财政预算，不得随意更改。追加预算支出必须在不挤占预算内支出和财政有承受能力的基础上安排。
第十二条 镇区有收入上缴任务和征收任务的部门、单位，必须严格依照有关规定，及时、足额地把应缴财政资金上缴镇区财政。镇区财政应依有关规定及时拨付财政支出资金，并加强对各项财政支出的管理和跟踪监督。
第十三条 镇区在执行预算中因特殊情况需要增加支出或减少收入，使原经人大批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入时，应当编制预算调整方案，提请镇区人大批准后进行预算调整。
第十四条 镇区预算的上年度结余可在本年度用于上年度结转项目的支出，有余额的，可以补充预算周转金或用于本年度的预算支出。
第十五条 凡设立国库的镇区，镇区国库库款的支配权属于镇区财政所，未经镇区财政所同意，任何部门、单位和个人都无权动用国库库款。
第十六条 镇区财政所应每月向镇区政府编制上报镇区财政预算执行情况表及分析说明。镇区国税、地税分局应于每月规定时间内向镇区财政所报送税收计划完成情况表及分析说明。
第四章 预算外资金管理
第十七条 镇区预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，必须纳入财政管理。
第十八条 纳入镇区财政管理的预算外资金包括：法律、法规规定的各种行政事业性收费、基金和附加收入；上级政府及其财政、计划（物价）部门批准的行政事业性收费；国务院以及财政部审批建立的具有特定用途的各种基金、附加收入；主管部门所属单位集中的管理费等上缴资金；凭政府职权筹集的专项资金；镇区政府组织和管理的镇区办企业上缴利润等自筹收入和为专门用途而收取或提取的镇区统筹资金以及其他未纳入预算管理的捐赠收入、财政专户利息等财政性资金。
第十九条 镇区应把政府支配的预算外资金纳入预算，实施综合财政预算管理，但具有专门用途的预算外基金、预算外专项资金、镇区统筹资金，必须专款专用，由财政所实施专户储存管理，不列入预算，不得用于平衡预算收支。
第二十条 镇区财政要建立预算外资金预决算制度。镇区财政所于年初在审核各单位预算外资金收支计划的基础上，编制本级预算外资金收支计划，报镇区人民政府批准后组织实施。年度终了，镇区财政所要审核各单位的预算外资金收支决算，编制本级预算外资金收支决算，并报镇区人民政府审批。纳入预算管理的预算外资金在预算中作调入资金处理，在预算外资金收支计划中作调出资金处理。
第二十一条 镇区财政对镇区有关收费、罚没收入的执收、执罚单位要实施收支两条线和银行专户储存的管理办法，所有纳入收支两条线管理的收费、罚没收入和属于职能范围内的经营服务性收入全额上缴镇区财政，相应的经费支出由镇区财政按月核拨。各执收、执罚单位只准在一家银行设一个收入待解户和一个经费户，如设置其他银行帐户和储蓄帐户的，一律作小金库处理。不纳入收支两条线管理的单位在银行开设的帐户，应同时报财政所审核备案。
第二十二条 为壮大镇区财政实力，降低负债率，发展镇区经济，提高镇区政府应付各种特殊情况的能力，确保镇区经济的繁荣稳定，镇区政府要积极建立并逐年增加财政储备金，努力使政府拥有较充裕的财政储备。财政储备金的来源主要由预算外结余和物业收入、土地出让收入等专项资金组成和补充。一般情况下不能动用财政储备金。在特殊情况下，非要动用财政储备金不可的，必须经镇区党政两套班子集体讨论同意后报请镇区人大批准。财政储备金在平时的使用和管理上要遵循安全、增值、有偿、不能有呆帐的原则。
第二十三条 镇区要加强对土地出让收入的财政管理。土地出让收入扣除上缴上级主管部门部分后，镇区留用部分列作专项资金，其年度结余转入财政储备金。
第二十四条 镇区要切实加强对财政票证的管理，各行政事业性收费和罚没收入的执收、执罚单位在执收、执罚时必须使用财政票据。
第二十五条 镇区各项信用借款不得列入预算或预算外收支计划，镇区财政不得为企业及其主管部门提供贷款担保。
第五章 财政支出管理
第二十六条 对镇区属行政部门实施全额预算管理，由财政所根据核定的人员编制，核定经费供给标准，按月拨付经费，由各行政部门包干使用。
第二十七条 对镇区属事业单位，统一实行收支统管即“核定收支，定额或定项上缴、补助，超支不补，结余留用”的预算管理办法。
第二十八条 对企业的主管行政部门，财政所应严格按照政企分离的原则，根据核定的行政部门人员编制，核定经费供给标准，按月拨付经费，由各企业主管行政部门包干使用，各企业主管行政部门不得向下属企业摊派费用，其向属下企业收取的管理费必须全额上缴财政。凡在部门和企业都兼有职务的领导，其工资福利关系只能选定在其中一个主要的任职单位，严禁领导干部同时在两个或两个以上的单位享受工资福利待遇。
各镇区要逐步健全和规范镇区办企业的行政、财务和投资经营管理。企业行政主管部门负责对企业实施行业的行政管理；财政所负责对企业的资产和财务实施监督管理；镇区资产投资经营管理公司负责对企业实施资产投资经营和预决算管理，企业上缴的利润应逐步改由资产投资经营管理公司代财政收取，并一个口上缴财政。改革后，企业行政主管部门不得参与镇区办企业的经营管理。
第二十九条 严格控制各项行政经费支出。对于预算计划外的追加支出，由各追加用款单位提出书面申请，报财政所审核，镇区主要领导按审批权限审批。数额较大的追加支出，应报镇区党委和镇区政府两套班子联席会议讨论决定。
第三十条 严格控制非生产性基建支出。镇区财政要严格按照年初制定的预算和预算外收支计划安排各项非生产性基建开支，严禁提高基建工程建设标准和扩大开支范围，工程用款由财政按工程进度拨付，工程竣工后，由财政所对工程开支情况进行审核，工程节余款应及时缴回财政。年初没有列入预算的基建工程，年中一般不予安排支出。
第三十一条 严禁各部门绕过财政以收抵支，或截留、挪用、挤占应缴财政资金，逃避财政监督；对实施全额预算管理和收支两条线管理的单位，严禁用收入抵顶支出。
第六章 财务会计管理
第三十二条 财政所对镇区属行政事业单位、镇区办企业和外商投资企业的财务活动行使管理和监督权。镇区属行政事业单位、镇区办企业和外商投资企业必须于每月初向财政所报送上月度财务报表，接受财政的财务管理和审核监督。
第三十三条 镇区属行政事业单位、镇区办企业（含镇区办外商投资企业）和管理区在任免财务会计主管及出纳人员时必须填写财会人员任免呈批表，报财政所审核，镇区主管领导审批。镇区属行政事业单位、镇区办企业、外商投资企业和管理区、村及管理区村办企业不得聘任未取得会计证的人员担任会计和出纳。财政所每年要对镇区属行政事业单位、镇区办企业、管理区的财务人员进行考核，对严重违纪和不合条件的以及会计证年审不合格的财会人员，财政所应向用人单位的主管部门提出更换财会人员的建议，要求用人单位及时更换。
第三十四条 镇区应对镇区办企业实施定额利润上缴、亏损不补、超收比例留成的财政管理办法。镇区办企业的利润上缴任务由镇区财政所与企业主管行政部门或主管集团公司共同审核，提出上缴任务计划报镇区政府审定批准后下达。企业上缴利润，在划归资产投资经营管理公司收缴前，每月按年度上缴任务的十二分之一向主管部门或主管集团公司预缴，由主管部门或集团公司负责及时、足额收缴并统一一个口上缴财政，年终由财政所会同企业主管部门对企业上缴利润进行结算，企业利润超收部分可按一定比例留存企业，用于扩大再生产和职工福利。镇区办企业的投资经营划归镇区资产投资经营管理公司管理后，其利润上缴和资产收益统一由镇区资产投资经营管理公司收取，并按规定一个口上缴镇区财政。
第三十五条 财政所根据业务需要可定期或不定期对镇区属行政事业单位、镇区办企业进行财务检查，并根据有关财经法规和财经制度对有关财政违纪行为行使处罚权，对拒绝上缴财政利润的企业和截留、挪用应缴财政资金的单位，财政所可直接通过该单位开户银行对其应缴财政资金进行扣缴，并按规定给予一定的经济处罚，情节严重的报请镇区政府对直接责任人给予行政处分。
第三十六条 对镇区办企业厂长、经理实施离任审计制度，由镇区财政所会同镇区审计办在厂长、经理离任前对企业实施财务审计，对造成企业严重亏损、集体资产严重流失的厂长、经理，应根据有关规定，报请镇区政府给予行政处分，触犯刑法的，由司法机关追究刑事责任。
第三十七条 镇区财政要加强对管理区、村财务的监督管理，管理区每年年初要做好本年度收支计划以及上年度收支计划执行情况报告，报镇区财政所和农办审核备案。财政所根据镇区政府的布置可定期或不定期组织对管理区、村一级的财务收支状况实施检查监督。
第七章 资产管理
第三十八条 按照“统一政策、分级管理”的原则，镇区财政所应加强对本镇区行政区域内的国有资产及镇区本级行政事业单位、镇区办企业的集体资产的监督、管理和检查工作，对管理区、村集体资产的营运进行指导，确保国有、集体资产的保值、增值和不流失。
第三十九条 镇区财政所应做好本镇区行政区域内的国有资产和镇区属行政事业单位、镇区办企业的集体资产的清产核资、产权界定、资产评估、产权登记、产权纠纷处理、资产汇总报表等基础管理工作。对各单位使用镇区集体资产进行的重大投资项目，镇区财政所要对其投资效益进行重点跟踪监测，防止资产流失。
第四十条 镇区财政所要参与研究镇区办企业税后利润和股权收益的分配方案，做好镇区集体资产产权收益的监缴工作，决定或批准镇区办企业集体资产的经营形式和企业设立、合并、分立、终止及资产拍卖等重大产权和财务变动事项。
第四十一条 镇区财政所应会同有关部门制定考核本镇区国有、集体资产保值、增值的指标体系，做好本镇区范围内的国有资产及镇区办企业集体资产的资产负债、经营效益等财务状况的监督、考核和评估工作。
第四十二条 为有利于政企分离，有利于资产管理，镇区政府根据经济发展的需要，应成立镇区资产投资经营管理公司，在财政所监督下统一控制和持有镇区经营性集体资产产权，行使出资者权益，负责镇区经营性集体资产的投资和营运管理，代收资产收益，财务上接受财政管理和监督。
为规范镇区资产投资经营管理公司的管理，市财政局应根据有关规定制定镇区资产投资经营管理公司管理实施细则。
第四十三条 镇区要逐步推行集体资产经营预决算制度，集体资产经营预决算由镇区资产投资经营管理公司于每年年初编制，报财政所审核、镇区政府批准后执行。
第八章 机构和人员管理
第四十四条 镇区财政所是镇人民政府下设的副科级行政职能部门，具有法人资格，依法享有行政执法权和处罚权。
第四十五条 镇区财政工作人员是国家公务员，享受镇区政府行政工作人员的待遇。各镇区财政机关下设预算收支管理股、企业财务监察股等股室，并应按照精简、效能的原则配备高素质的工作人员，一般设置所长、副所长、总预算会计、农税征管员、行政事业财务专管员、企业财务专管员、预算外资金专管员、国有集体资产专管员、会计事务专管员、财政监察员等岗位。镇区政府应根据本镇区财政收支规模和社会经济发展的需要，确定财政所下设的具体股室及其职能范围，明确财政所应配备的工作人员人数。人员编制由市财政局作出规划，报市编委批准后由市编委下达。
第九章 附 则
第四十六条 本规定由市财政局负责解释。各镇区可根据本规定，结合本镇区的实际制定具体实施细则，并报市财政局备案。
第四十七条 本规定自公布之日起施行。
探寻犯人猝死的成因及对策
陈平 龚华
笔者在检察工作中发现，犯人猝死的百分比高于一般正常人死亡的百分比。据笔者对一些狱所的调查统计表明，这些监狱的犯人每年的平均死亡人数为8-10人。也许有人认为，一个几千人的监狱一年死十几个的是很正常的事，没有什么值得大惊小怪的。但是笔者认为，监所是一个十分特殊的地方，它既是一个关押犯人或是犯罪嫌疑人，并对他们进行教育改造的地方，又是一个国家、地区司法是否文明的窗口，从这里我们可以看到国家的刑事政策是否得到落实，司法的程序法和实体法是否真正得到贯彻执行，人权是否真正得到重视和关怀。此外，监所的稳定直接关系到社会的稳定，直接关系到对犯人教育、改造的成效。正是基于诸种重要的原因，笔者觉得有必要对监所犯人（当然包括嫌疑人和被告人，这里是指通常意义上的犯人，并非专业的"犯人"用语）的猝死成因进行分析，以加强监所检察的力度，贯彻落实刑事法方面的有关法律，保障犯罪嫌疑人和被告人的合法权益，充分尊重和保障人权。
犯人猝死的成因和特点表现在如下几个方面：
一、陈旧性疾病。此种类型的死亡率占了整个犯人猝死的80%以上。这些犯人在入狱前都有不同程度的慢性疾病和潜伏性疾病，只是因为入狱前没有发现，入狱后由于精神打击，他们成天处于后悔、绝望、忧郁、苦闷之中，心理学和医学表明，这些情绪对人的精神和肉体的摧残都是毁灭性的，犯人在这样的情绪中免疫力不断下降，身体每况愈下，身上的慢性疾病和潜伏性疾病快速恶化，最终导致犯人猝死。
二、突发性疾病。此种类型的犯人在入狱前身体是完全正常的，入狱后，因为个体的差异，暴发了脑溢血、心机梗塞等突发性疾病，导致了死亡悲剧的发生。
三、劳动安全事故。此种原因是导致犯人死亡的外因，它在笔者对犯人猝死的统计中所占的百分比虽然较少，但是此种原因值得重视。有的监狱的劳动安全设施存在安全隐患，或是劳动管理存在管理盲区，致使犯人在劳动过程中因为意外事故或是劳动安全事故丧生。
四、虐待被监管人员。个别狱所管理人员执法思想和执法水平较差，特权思想较为严重，不把犯人当人看，认为犯人都是些社会渣滓，对他们用不着客气。在这种歧视心理的支配下，他们动辙对犯人辱骂、嘲笑、甚至是拳脚相加，少数被监管人员被打致残或是致死。
五、犯人互殴致死。犯人之间的暴力事件致使犯人致死。
总之，犯人猝死的原因形形色色，但归结起来不外乎外因和内因两个方面。掌握了犯人猝死的初步原因后，我们就可以采取有力措施，加大监所检察的工作力度，加强监所的内外管理，防止犯人猝死的发生，维护社会的稳定，完成对犯人进行教育改造的任务。那么如何防范犯人猝死呢？
一要转变执法理念，克服重监管，轻人权的思想。监所是社会的一个敏感地方，监所的执法和管理人员要强化执法观念，只有充分重视和尊重人权，切实保障犯罪嫌疑人和被告人的合法权益，才能牢固树立公正执法的思想，最大限度地维护社会公平和正义，最终完成刑法的特殊任务，实现执法的法律效果和社会效果有机统一，打击犯罪和保护人权的有机统一。
二、建立和健全狱所卫生预防和监控体系，对入狱所的犯人的健康状况实行全程监控。在入狱前，要认真对犯人进行体验，询问其有无既往病史，建立体验健康状况记录登记制；定期对犯人进行健康状况复查，及时发现犯人潜伏性疾患，对发现有严重疾病的犯人要及时地向有关部门反映，该治疗的及时治疗，该变更执行方法的要依法变更，把犯人猝死的可能性减少到最小程度，避免因犯人猝死而造成死者家属与监所等管理机构出现对立情绪，。
三、加强监狱劳动安全的监督管理，防止劳动安全事故的发生。一方面要对劳动设施定期进行检查、维修，对劳动过程的实行全程监控，尽力避免劳动过程中的机械性事故和劳动安全事故的发生。另一方面要加强对狱所的目标考核力度，将此项工作纳入狱所的目标管理，实行劳动安全事故"一把手负责制"、"一票否决制"。与此同时，加强监所检察的工作力度，对发生劳动安全事故的狱所要重点关注，看是否是因失职渎职造成了事故的发生。对那些因失职渎职造成了重大的劳动安全事故的狱所，监所检察部门要及时将案件移送渎职侵权检察部门，及时进行查处。
四、加强监所检察，加大对执法人员教育和管理的力度。监所执法人员既是落实国家刑事政策的执行者，又是对犯人进行教育改造的管理者，他们在监所监管中的地位举足轻重，因此对他们加强教育管理，对完成刑事诉讼的任务至关重要。第一，要加强监所执法人员的法制教育。用执法人员犯罪的典型案例对他们进行警示教育，让他们做到以人为鉴，警钟常鸣。要结合政法部门的各种教育活动和执法检查活动，对监所执法人员进行法制教育，让他们克服特权思想、霸道作风和粗暴的执法作风，明白从执法管理者到犯人之间只有一步之遥，增强依法执法，文明执法意识。第二，加强爱心教育。执法者要树立平等的观念，不要歧视犯人，对他们多此尊重和宽容，少些歧视和冷漠，在监管的过程中要动之以情，晓之以理，主动与他们进行交流、接触，在生活上做他们的朋友，关心他们的冷暖和疾苦；在人生的道路上做他们的知音，帮助他们克服自悲和绝望心理，重新树起生活的风帆；在监管上做他们的法律顾问和导航人，增强其法律意识。第三，加强监所检察的工作力度，严厉惩处虐待被监管人员的监所管理人员。对打骂被监管人员情节严重的，监所检察人员要及时提出检察建议，对那些虐待、殴打或是唆使他人殴打被监管人员造成他们重伤、死亡的，检察院要依法查办。
五、加大监管工作力度，防止监所暴力事件的发生。监所是社会灰色人员和边缘人员相对集中的地方，必须加强监管力度，才能维持监所的正常工作秩序。监所的暴力事件大概有三种情形：一是称霸施暴型。这种人在入狱前都是犯罪集团的首要分子，即人们所说的"大哥"、"黑老大"，以前，他们在社会上无恶不作，称王称霸，入狱后仍然不思悔改，并凭借自己从前在社会上凶狠毒辣的嗅名，在狱所中继续作威作福。二是进攻性施暴型。这种人大多是故意杀人、故意伤害、抢劫、抢夺、强奸等暴力犯罪人员，这种人性情粗暴，性格扭曲，具有很强的进攻性。在狱所中，他们仍然欺弱凌残，别的人犯对他稍有一丝不恭，他们便会大打出手，施暴伤人。三是破罐破摔施暴型。这种人入狱前没有前科，由于一失足被判刑，他们便对生活失去信心。在这种绝望、失落和极度苦闷心理的支配下，他们很容易冲动，因为一点小事也可能会不计后果对人施暴，从而酿成暴力事例的发生。对监所的暴力事件进行分析，有助于监管人员对症下药，针对不同的犯罪类型采取不同的对策，以防止监所暴力事件的发生，维护监所的稳定。
（作者单位：四川省简阳市人民检察院）
