国务院关于修改《征收教育费附加的暂行规定》的决定

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民政部


民政部关于转发《全国盲人按摩工作会议纪要》的通知
民政部


各省、自治区、直辖市民政厅(局)，重庆、武汉、沈阳、广州、西安、哈尔滨、大连市民政局：
民政部同意《全国盲人按摩工作会议纪要》，现转发给你们，望认真贯彻执行。
开展盲人按摩医疗，对解决盲人就业和发展祖国的医疗事业有重要意义。各级民政部门要加强对这项工作的领导，积极扶持，并要努力取得卫生、教育部门的支持和帮助，把这项事业搞得更好。

附：全国盲人按摩工作会议纪要(1985年6月)
一、会议概况
全国盲人按摩工作会议于一九八五年六月三日至九日在河南省洛阳市召开。这次会议是在民政部的领导下，中国盲人聋哑人协会主持召开的。出席会议的有各地盲人按摩医疗单位的领导、盲人按摩医生、主管盲人按摩工作的民政和协会干部等共一百八十人。民政部、卫生部、河南省民
政厅、洛阳市委、市政府和市民政局的有关领导出席了会议。中国盲人聋哑人协会名誉主席钱信忠向会议发了贺信。中国盲人聋哑人协会主席林太作了总结讲话。
会议总结交流了盲人按摩医疗单位管理改革和按摩医疗的经验，讨论了建立盲人按摩学会的问题。这次会议对巩固、提高和进一步发展我国盲人按摩事业将有重大的积极作用。
二、盲人按摩医疗事业的发展历程和现状
会议回顾了我国盲人按摩医疗事业的历史。三十年来，在党和政府的领导下，在民政、教育和卫生部门的具体领导和支持下，我国盲人按摩工作已取得了显著成绩，为盲人就业和继承发扬祖国医学作出了贡献。我国的盲人按摩医疗事业是从一九五五年中国盲人福利会举办盲人按摩训练
班开始的。当时内务部为了给盲人开辟就业门路，在北京办起了盲人按摩训练班。到一九六二年止，共办了五期，培训学员近二百人。以这些学员为骨干，在各地开办了一批盲人按摩诊所，为我国盲人按摩事业的发展打下了基础。十年动乱时期，盲人按摩事业遭到了破坏。党的十一届三中
全会以后，又有了较大的恢复和发展。目前全国盲人按摩人员达四千多人，初步形成了一支独具特色的盲人按摩医疗专业队伍。这支盲人按摩队伍在世界上是罕见的。
实践证明，盲人按摩医疗既是盲人就业的较好途径，也是卫生医疗事业的一个组成部分。按摩医疗是我国劳动人民在长期的实践中总结出来的一种行之有效的中医疗法，盲人不但可以掌握，还便于发挥盲人触觉灵敏、精力集中、肯于钻研的特长。他们以已之长为广大人民的健康服务，
已经收到了明显的社会效果。随着按摩医疗技术的提高，适应症越来越多，患者已把盲人按摩当作一种有效的医疗手段。医务界专家也愈来愈相信盲人按摩的疗效。事实证明，发展盲人按摩医疗事业，是广大盲人的需要，也是广大患者和医疗卫生事业的需要。
但是，我国盲人按摩事业还存在不少问题，远远不能适应广大患者和四化建设形势发展的要求。即是基础较好，发展较快的地方，多数诊所和医院设备简单，管理水平和医疗水平也都有待提高；就整个医疗队伍来说，人数还不够多，文化技术和理论水平还比较低，培训工作还必须加强
；职称问题还没有完全解决。特别是随着改革形势的发展，在办院方向、管理制度等重大问题上都需要进一步商讨。
三、改革创新开拓前进
会议认为，八十年代是科学技术突飞猛进，经济体制深入改革的年代。我国盲人按摩医疗事业，必须改革创新，采取切实有效的措施，迅速赶上时代前进的步伐。
(一)明确指导思想
我国的盲人按摩医疗事业，即是医疗卫生行业，又带有社会福利事业性质的特点，但又和一般医院和福利单位不同。这一特点决定了盲人按摩事业的发展必须讲求两个效益：既讲社会效益，又讲经济效益；必须坚持两个为主：在医疗手段上以按摩为主，实行综合治疗；在经营范围上，
以医疗为主，实行综合服务。盲人按摩同其他医疗手段一样，都有自身的局限性。为提高疗效，有条件的单位，可以用中西医和其他疗法。为提高经济效益，有条件的单位可以开办一些为病人服务的项目。经济搞活了，可以促进盲人按摩事业的发展。但不能颠倒主次，不能片面强调“综合
治疗”，把按摩手段降到辅助地位，不能“一切向钱看”，不适当地扩大多种经营。否则，容易改变盲人按摩事业的性质。因此，明确指导思想，正确掌握盲人按摩事业发展方向是至关重要的。
(二)提高医疗水平
盲人按摩医疗能否在竞争中生存和发展，首先决定于盲人的医疗水平。因此，按摩医疗技术便成了盲人从事医疗工作的生命线。尤其在科技迅速发展的形势下，提高盲人的按摩理论和技术更为紧迫。
我国的盲人按摩队伍中，有相当一部分人经过一定的专业培训，又有长期的实践经验，疗效甚高，受到了患者的赞扬；不少人被评为医士、医师甚至主治医师。但各地发展不平衡，队伍参差不齐，不适应广大患者的需要。这就要求我们必须加强盲人按摩队伍的自身建设，提高医疗水平
。
提高盲人按摩医疗水平的根本途径是加强智力投资，分层分批地培训盲人按摩人员。全国要组织在职盲人按摩人员的进修提高。河南、山西、陕西、江西等中等专业按摩学校(班)要巩固提高，并力争挖掘潜力，帮助外省培训人才。有条件的省市也可以单独培训盲人按摩人才。要提倡学
习研究风气，鼓励大家总结经验，不断创新。成绩优异者要给予奖励。
评定医务职称是盲人医生十分关心的问题，有些地方解决了，多数地方还没能解决。各地要充分发挥自己的主观能动性，争取早日解决；全国协会也准备会同有关部门制定按摩职称系列，努力争取解决这一问题。
(三)改革管理工作
我国各项事业都在进行改革，盲人按摩医疗事业也必须在改革中前进。经验证明，哪里盲人按摩单位的改革搞得好，哪里的经济效益和社会效益就高；反之，就门庭冷落，事业凋敝。
在经营管理上要实行各种形式的经济技术责任制，体现按劳分配，克服平均主义。据对184个盲人按摩单位的统计，1984年盈利的有124个，占三分之二，亏损的有60个，占三分之一。盈利者一般是责任制搞得好的，亏损者多是未实行责任制或实行得不好的。会议认为，凡没有建立责任
制的单位，要尽快建立，尽快扭亏为盈。要教育职工认真执行按劳分配的原则，承认差别，多劳多得，少劳少得，以调动大家的积极性。但对经过努力而不能完成定额的盲人，要按照“保底不封顶”的原则给予适当照顾。对不适于搞这项工作的要进行调整。
在服务态度上要一切为患者着想，病人第一。服务态度是赢得群众信任的重要一环，常言说“七分技术，三分态度”，就是这个道理。各地在改革中大都注意抓了医德教育和服务教育，采取了许多有效的措施，如适当延长门诊时间、允许患者选大夫、予约挂号、随到随诊、建立家庭病
床、送医上门、分散设点等，各按摩单位可结合具体情况实行。在行政管理和人事制度方面，要执行简政放权的原则。机构设置要讲实性，行政管理人员要精干实行民主管理，领导班子中尽可能有盲人参加。要创造条件实行院长负责制、干部招聘制。要建立健全各种规章制度，做到事事有
章可循，违章者必究。
在改革中，要注意结合新的时代特点，进行思想工作，搞好精神文明建设。
(四)发展盲人按摩事业
全国盲人按摩医疗，发展很不平衡。有些省、市发展较快，多数省、市则刚刚起步，广大农村基本上还没开展。全国按摩医疗队伍的人数很少。这项事业还需要进一步发展。盲人按摩医疗的发展要与就诊人数相适应，从本地实际出发，进行规划。要认真学习和贯彻中央关于卫生工作改
革的精神，执行“多渠道、多层次、多形式”的办院途径。采用“集中与分散相结合”的方针，有条件的，可以办医院、诊所，条件差的，可以在厂矿、机关、旅社、医院、疗养院搞小型按摩诊室。这样，盲人按摩事业就能较快地发展。盲人按摩医疗要巩固和发展，在技术上请卫生部门给
予指导；经费有困难的，民政部门可予以资助。
(五)成立盲人按摩学会
会议研究讨论了建立盲人按摩学会的问题。一致认为，我国盲人按摩已经形成一支具有相当规模有显著特色的医疗队伍，建立自己的学术组织，对于开展学术活动，提高医疗水平，推动按摩事业的发展是有重要意义的。这个学会受中国盲人聋哑人协会领导，争取中华全国中医学会的指
导。其主要任务是开展国内外学术活动，编辑出版按摩医学学术刊物。会议原则通过了学会章程草案和学会组织方案，争取下半年成立。
(六)加强组织领导
任何一个按摩单位，如果没有事业心强、办事公道的明白人当家，没有敢于创新的人参加领导，改革就是一句空话。凡是没有整顿的单位，都要根据会议纪要精神进行整顿，首先要把领导班子整顿好。
关于盲人按摩医疗工作的领导体制问题，民政部部长崔乃夫同志在第四届全国盲人聋哑人代表会议上讲话时已经明确，全国盲人按摩医疗工作分工由全国协会主管。各地如何办，由各地民政部门考虑。在协会具备条件的地方，可以交由协会领导；在协会还不具备条件的地方，也可以仍
由民政部门领导。总之，目前还不宜强求一致。但是，无论是谁领导，在改革中，对盲人按摩单位都必须加强领导。各级协会从本身的性质和职责来说，也应该予以关心和支持，帮助他们搞好改革，培训医务人员，提高医疗水平，使盲人按摩医疗工作沿着正确轨道健康发展。



1985年6月15日
从中国司法现实到英国普通法历史

周沂林

这似乎是一个不伦不类的题目。一边是中国、是现实；另一边是外国、是历史，这有什么联系？但这确是我本人的思路进程。本文既不可能论证前者也无能力描述后者，只是提出一个解决中国司法某些现实问题的思路。

我是一个关注现实的人。作为职业法律工作者，当然更关心中国的司法现实。当这个现实的发展实在已经成为阻碍我们进步的当务之急时，每个法律人都会提出或者研究如何解决这个问题。尽管每个人提出问题的角度不同，建议采取的措施各式各样，但都反映了问题本身的存在。

我的视角可能有些特殊。我是一个特别喜欢阅读案例的人。当然对于充斥书店的“以案说法”类的案例书毫无兴趣，而是喜欢外国的案例，准确地说是普通法国家的判例，尤其是法官的原判意见或附随意见或反对意见。我在这里看到了鲜活的法律灵魂，也看到了这种灵魂是怎样统一了混乱的英格兰，并进而使其从落后走向辉煌。

于是，这种兴趣使我开始关注英国法律史。可惜的是，我国法学界好象对此并不感兴趣，所以至今中文资料甚少。我当然也只能了解甚少。但即使再少，我也深信我的感觉是正确的，即了解和研究英国普通法产生的历史和发展，对于解决中国司法的现实问题极为有益。

现实问题首先来源于：中国法院的判决书为什么这么不讲理？许多人归因于司法的腐败和不公。这可能有关，至少腐败和不公可以借助我们的判决书制度大行其道。但实际上它们是一个互动的结构。真正的原因是法律史上的。

中国现代法律史一般都认为从晚清移植西方法律开始，至今百来年。这百来年我认为可以分为四个阶段。一是晚清开始的被动性移植；二是民国时期的共和制度的移植；三是社会主义时期的苏联体制的移植；四是改革开放后在现代法治观念（当然，依法治国和法治的概念大为不同，但这里不予讨论。）下的体系化的移植。与早期形成鲜明对照的是，现在阶段是主动的、自觉的移植。

我们显然可以说，一部中国现代法律史就是一部移植西方法律的历史。以至到今天，我们所适用的几乎全部法律都是西方的；我们所使用的法律术语、概念、体系也都是西方的。尽管所谓法律移植问题在法学界争论不休，但移植是事实。问题仅仅在于：我们移植的法律实现度很低，这是自身“抗体”问题，还是我们移植的对象、方法有问题。

任何移植都有抗体问题，生物是这样，社会看来也是这样。在法律移植的问题上，更多人看到的是中国的“本土资源”与西方法律制度几乎是格格不入，因而出现了所谓的“制度断裂”。能否使用这样的词语本文不予探讨，但移植的法律在中国实现度很低是一个公认的事实。我们必须关注这个现实，因为它会使广大民众对法律和现代法治产生怀疑和失望，从而导致全面的法制危机。

应该说我国的学者非常关注现实，所以上述问题是人们讨论的热点。我可以把这些讨论大体分为两派，即移植派和本土派。当然这两派并非都是极端肯定或否定法律移植，问题要复杂的多，只是大体有两种倾向而已。前者强调移植的必要，但有很多“受体”方面的困难，需要不断改变移植的生长环境并不惜用国家权力改变落后的“本土资源”以适应移植；后者更多地强调经济结构的基础作用或文化的不相容，反对强力推行移植，主张移植的国家正式法与本土的民间法的妥协与合作。

如果说这两派的归纳成立的话，那我的想法就可能是第三派，即移植的对象和方法本身应予探讨。这就是我关注英国法律史的焦点。

众所周知，我们移植的是西方的大陆法系。对于同样属于西方法律的另一大法系，产生于英国而现在遍布世界的普通法系不仅没有多少借鉴，甚至所知甚少。这正是中国现代法律史的遗憾。我们本来就不是西方国家，完全不必拘泥于人家的法系划分。最不可思议的是，当所谓西方两大法系孰优孰劣的争论趋于融合时，我们对普通法的重要性仍然未予认识。这里的原因留给法律史的专家，我在本文要讨论的只是普通法及其产生和发展的历史在今天对于中国的司法现实有什么重要而并非完整的认识价值。

一 司法为中心

与大陆法以立法为中心不同，普通法最鲜明的特征是以司法为中心。从普通法的产生、发展直到今天，司法始终是中心，法院始终是法律帝国的首都。我们总是将法律理解为枯燥的条文或是规则体系，而不是将法律理解为一种“事业”和“生活过程”(注1)。所以，研究大陆法的人多关注的是法律的实体规则、体系和结构，很少提及司法；而所有关于普通法的著述则无一能避开司法。

什么是司法中心？冯象的表述堪称精到：“普通法之为‘活法’而跟得上时代的步伐，照英国法律史家梅因的说法，大抵借助于三件工具：虚构、衡平、立法。我们说过，英美法国家的立法无论文字表述详尽与否，须经过诉讼才知道确切的含义。故立法跟虚构、衡平一样，也要等待法官的‘发现’。法律无遗漏，却能够时时‘发现’不见于文本的规则权利，是普通法最基本也是最成功的虚构。”(2)

这里的原因首先在于，普通法本身就不是立法的产物，而是长期司法实践的成果。英格兰的历史与西欧大陆国家的历史发展在早期是基本相似的，它们几乎在同一时间段都经历了长达数百年之久的罗马人和日尔曼人的统治。诺曼王朝征服英国后，逐步建立了统一全国的强大的中央集权。而这一过程极具历史意义和现代认识价值的是：它主要采取了法律的方法，确切地说是司法救济的方法，而不是政治的、军事的、道德的或其它的社会控制方法。

采用法律方法，不是用立法而是用司法来寻求统一，这确有点令人匪夷所思。但这就是历史。当国王为统一全国而必须将“恩惠”普施于民众时，王室法庭和巡回法庭就出现了。有意思的是，这些法庭的法官可能精通罗马法或者教会法或者国王的敕令，但并不懂当地的日尔曼习惯法或者各种各样的地方法或民间法。也就是说，法官是在不知“法”的情况下进行审判的，所以他们首先要了解这些不知的法，然后在根据案件事实适用法律的时候，在总结归纳适用这一类型案件的法律原则的时候，先前的判例、经验、作为法律家的特殊理性和技能等等，将这些能够或者必须适用的地方法进行了整合。普通法就是这样通过对具体案件所适用法律的整合和长期积累形成的。可以说，普通法的渊源非常庞杂，但这并没有妨碍王室的伟大法官们对其进行了成功的整合。在我看来，这种整合靠立法是不可能完成的。

其次，普通法的许多制度和法律原则都是通过司法建立的，也就是法官在具体判例中创立的。但我们必须清楚：所谓“法官造法”的观念并不能体现普通法以司法为中心运作的实际。判例形成的规则并非事先设计的，而是诉讼程序的结果，是司法对当事人诉权保护的结果，是当事人实实在在参与了适用于自身规则制定过程的结果。虽然现在普通法国家的立法越来越多，但这些成文法多是对判例法已确认的法律原则或规则的承认和肯定；而所谓法典化并非创立新法，只是现有法律的技术汇编。（3）

再者，普通法国家的法律教育和研究也是围绕司法进行的。与我国形成鲜明对照的是，教授们重视的是判例研习，而不是解说法律条文和概念。我们的教育中也会搞“以案说法”，但那是所谓“理论联系实际”的逻辑，出发点仍是法条。我们的诸多法律人才对于理论体系、概念术语、部门法划分等可能具备成套的知识，有些甚至可以对法律条文倒背如流，可惟独缺少的就是渗透到骨子里的法律精神和司法理性。

最后，普通法国家的法官的地位与权力远远超过大陆法国家。这一事实也是司法中心形成的。

那么，司法中心对我们有什么现实意义呢？

我们今天的法制建设仍是以立法为中心。我这里无意讨论立法中心和司法中心孰优孰劣，我关注的是我国的法律实现度太低，而这会引起本来就没有什么现代法治观念的我国民众对法律的嘲笑。因此，研究法律的实施，研究司法对于法律实施的特殊作用就是当务之急。

西方的历史与文化与我们这个典型的东方国家有着完全不同的传统。它们在神学、哲学和自然法观念方面的文化积淀与现代法律理念具有一脉相承的关系。所以，无论哪个法系都经历了成功的发展。可以说，大陆法系在西方可以顺利实施是本土自身的适应；而我们把其移植过来就不会自然实施。让僵硬的文本变成活的法律，司法是关键。所以司法中心主义更适合我国。

另一方面，当我们说英国人的普通法博大精深，对人类政治文明和法律文明贡献巨大之时，并非就能否认罗马人通过编篡成体系的成文法而表现出的天才和智慧。罗马法经历了一千多年的发展，最终在走向专制后衰亡，而在中世纪又神奇地得以复兴。罗马法的复兴在法的理念和哲学层面上是全面的，影响了整个欧洲；但在选择统一的成文法上，却只是欧洲大陆的国家。英国和它们分道扬镳了。这里的原因可能很复杂，但至少有一个重要原因是：比起英国，大陆国家的中央政权太弱了，它们对统一的成文法律有内在的政治需求。不幸的是，这些国家几乎都走上了专制的道路，而英国则避免了专制的发生。这一重大历史事实给我的启示是：普通法的司法中心主义对于法律职业共同体的形成和壮大，乃至成为一个独立的政治势力，司法权逐步独立并能成功地限制王权等起到了关键作用。在普通法的早期，人们就有了这样的观念：国王虽高居万人之上，却在上帝和法律之下。（4）到了成熟期时，法官可以公然排除国王对司法的干预。十七世纪伟大的柯克法官对于自称有理性因而有资格亲自定案的国王说：“这些诉讼只能由法院单独作出裁决”。（5）