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福建省国有资产产权交易管理暂行规定

作者:法律资料网 时间:2024-06-22 04:45:43  浏览:8416   来源:法律资料网
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福建省国有资产产权交易管理暂行规定

福建省人民政府


福建省国有资产产权交易管理暂行规定
福建省人民政府


第一章 总 则
第一条 为了培育和发展我省国有资产产权交易市场,推动国有资产产权合理流动,防止国有资产流失,保证产权交易依法、有序地进行,根据国家法律、法规,制定本规定。
第二条 本规定所称国有资产产权是指国家作为所有者依法取得或通过出资及其收益取得的财产权益。
第三条 本规定所称国有资产产权交易,是指有偿出让或者受让国有资产及其产权的行为。
第四条 国有资产产权交易可以是占有、使用国有资产单位的整体产权,也可以是其部分产权。可以是有形资产,也可以是无形资产。
整体产权交易的标的是占有、使用国有资产单位(包括企业和行政事业单位,下同)的全部国有资产产权;部分产权交易的标的是占有、使用国有资产单位一定比例的国有资产产权。
第五条 国有资产产权交易应遵循以下原则:
(1)优化配置国有资产,巩固和壮大国有经济;
(2)自愿、平等、等价有偿;
(3)公开、公平、公正。
第六条 省国有资产管理局按政府职能分工负责培育和发展全省国有资产产权交易市场,并实施行政管理、监督职能。

第二章 产权交易的出让和受让
第七条 国有资产产权交易主体是指依法参加国有资产产权交易的出让方和受让方。
第八条 国有资产产权的出让方必须是政府授权的投资机构或政府授权部门,以及对占有、使用国有资产单位直接拥有出资权的国有企业、行政事业单位。占有、使用国有资产的企业、行政事业单位,其本身不得成为产权转让的主体。
第九条 政府授权投资机构指政府授权的投资公司、控股公司、国有资产经营公司及企业集团公司。
第十条 国有资产产权的受让方必须是具有民事权利能力和民事行为能力的法人、自然人或者其他组织,可以是国内的法人、自然人或者其他组织,也可以是外国及香港、澳门、台湾等地区的法人、自然人或者其他组织。
第十一条 涉及国家安全、国防、尖端技术的企业,具有战略意义的稀有金属开采企业,由国家赋予专卖权的以及国家禁止出让的行业、企业,其产权不得出让。
国家产业政策重点发展的能源、交通,通讯等垄断性较强的行业,以及其他关系国计民生的重要行业和国家支持发展的骨干企业,可以有选择地出让部分产权,但国家必须保持控股地位。
第十二条 出让国有资产产权必须履行下列审批程序:
(一)出让省属国有企业产权,占有、使用国有资产单位属于小型企业的,由政府授权投资机构或者省政府授权部门报省国有资产管理局会同省财政厅批准;属于中型企业的,由政府授权投资机构或者省政府授权部门报省国有资产管理局会同省财政厅审核后,报省政府批准。
(二)出让地(市)县属小型国有企业产权,地(市)人民政府批准,报省国有资产管理局备案,其中有省级单位投资的,要事先征得省政府授权部门或投资机构同意,并报省国有资产管理局会同省财政厅批准。出让地(市)县属小型国有企业产权由地(市)政府提出意见,经省国有
资产管理局会同省财政厅、经济综合等部门审核后,报省政府批准。
(三)出让地方大型或成批国有企业的产权,一律由省国有资产管理局会同省财政厅、经济综合等有关部门提出意见,经省政府审核后报国务院批准。

第三章 产权交易机构
第十三条 产权交易机构是依法设立的为产权交易提供相关服务的法人组织。可从事国有资产交易活动和非国有资产产权交易活动。
第十四条 产权交易机构的职责是:
(一)为产权交易提供合法场所;
(二)接受产权交易双方的委托,撮合产权交易双方成交;
(三)对产权交易的合法性、真实性进行审查;
(四)为产权交易双方提供信息咨询等有关的中介服务;
(五)维护产权交易双方的合法权益。
第十五条 根据宏观调控和行业发展的需要,有计划地培育和发展产权交易机构。设立产权交易机构应具备以下条件:
(一)有与其经营范围相适应的并能独立支配的财产或资金,最低法定资本不得少于200万元;
(二)有与从事产权交易业务相适应的固定场所和设施;
(三)有一定数量能胜任工作的工程、经济、会计等专业技术人员和管理人员,最少10人以上。
(四)有完善的交易规则和相关的规章制度,并能进行规范的运行;
(五)能独立承担民事责任。
第十六条 省国有资产管理局为产权交易机构的行政主管部门,负责对有资格从事国有资产产权交易活动的产权交易机构核发资格证书。
第十七条 地市设立产权交易机构,由设立单位提出申请,经地、市国有资产管理部门、体改委审核并报省国有资产管理局、省体改委批准后,向地、市工商行政管理局办理注册登记。省直部门设立产权交易机构,由设立单位直接报省国有资产管理局、省体改委批准后,向省工商行政
管理局办理注册登记。
第十八条 产权交易机构,可以向交易双方收取一定比例服务费用或者佣金。收费标准由省物委、省财政厅核定。

第四章 产权交易方式和程序
第十九条 国有资产产权交易可以选择以下交易方式:
(一)协议转让
(二)兼并
(三)竞价拍卖
协议转让可以事先委托产权交易机构促其成交;也可让受双方事先协议,经产权交易机构审核后办理正式成交手续。
第二十条 国有资产产权交易,应履行以下程序:
(一)由交易双方分别向产权交易机构提出申请。
(二)产权交易机构按照本规则对交易的出让方或者受让方提供的文件进行审查后,由出让方或受让方填写产权交易机构设计的有关登记表,然后,按双方各自的意愿进行撮合或挂牌公布。
(三)国有资产产权交易经过产权交易机构撮合或者买卖双方对交易达成意向协议后,必须按照《国有资产评估管理办法》(国务院令第91号)的规定,对包括土地使用权在内的企业资产认真进行评估。评估工作须委托经国有资产管理部门批准取得资格的机构承担并依法进行,不受
行政干预,评估价值要经同级国有资产管理部门确认,并据此作为出让产权的底价。允许成交价在底价基础上有一定幅度的浮动,成交价低于同级国有资产管理部门确认价的,按现行规定报批。
(四)成交价及其他交易条件确定后,须在产权交易机构的主持下,由交易双方按国家有关规定,签订产权转让合同。合同经双方法定代表人签字、盖章并经产权交易机构签署意见后生效。
第二十一条 产权转让合同生效后,应办理产权交接手续,由交易双方、产权交易机构或者政府委派的机构,共同进行产权交接工作,据实填写《交接清单》,会签后交有关单位存档。
产权交易手续一般应在合同生效后三个月内办理完毕。
第二十二条 产权交易手续办理完毕后,有关部门应给予办理产权登记及工商、税务、土地、房产户籍等变更手续。

第五章 产权交易的中止、终止和无效
第二十三条 国有资产产权交易出现下列情形之一时应中止:
(一)交易期间第三方对产权出让方出让的产权有争议尚未裁决的;
(二)因不可抗力或意外事故,致使交易活动暂时不能进行的;
(三)其他依法中止交易的事由。
第二十四条 国有资产产权交易出现下列情况之一时应终止:
(一)国有资产管理部门或者人民法院确认出让方无权出让,并发出终止交易书面通知的;
(二)出让方与受让方未正式签订产权转让合同之前,出让方有正当理由撤回申请的;
(三)因不可抗力或意外事故,产权自然灭失的;
(四)其他依法终止交易的事由。
第二十五条 国有资产产权交易出现下列情况之一时无效:
(一)出让方、受让方不具备本规定的相应资格;
(二)出让方、受让方恶意串通,采取欺诈、胁迫等手段压低或抬高底价成交的;

(三)违反法律、法规或本规定的。

第六章 产权出让净收入的收取和使用
第二十六条 产权出让净收入是指产权转让收入扣除清理债务和企业职工安置费用以及支付交易费用后的净余额。
第二十七条 产权出让方为政府授权的投资机构提出申请的,以及对占有、使用国有资产单位直接拥有出资权的,其产权出让净收入由该机构或单位收取,按国家有关财务规定处理。但对占有、使用国有资产单位提出申请的,经拥有出资权的机构同意出让产权的,其出让产权后的净收
入由占有、使用国有资产单位收取,并按国家有关财务规定处理。国有资产管理部门有权对其使用情况进行监督。
第二十八条 产权出让方为政府授权部门的,产权出让净收入,由同级国有资产管理部门收取,纳入本级人民政府国有资产经营预算,专项用于支持国有资产产业结构调整、技术改造或者补充需要扶持的国有企业资本金。

第七章 法律责任
第二十九条 国有资产产权交易,必须在依法设立的产权交易机构进行。严禁场外交易。一切未经产权交易机构进行的产权交易属非法行为,不具有法律效力,后果严重的,提请有关部门追究直接责任人员和单位主管人员的行政责任和法律责任。
第三十条 在国有资产产权交易期间,占有、使用国有资产单位有关人员玩忽职守,或私分公物、滥发奖金,造成国有资产流失的,国有资产管理部门除追还公物和奖金外,视情节轻重分别给予罚款、通报批评等处罚。后果严重的,提请有关部门追究直接责任人员和单位主管人员的行
政责任和法律责任。
第三十一条 产权交易双方有恶意串通、弄虚作假,以各种名目侵占国有资产造成国有资产损失等违法行为的,国有资产管理部门和工商行政管理机关依各自职责分别给予处罚。后果严重的,提请有关部门追究直接责任人员和单位主管人员的行政责任和法律责任。
第三十二条 产权交易机构有弄虚作假,或玩忽职守,损害交易双方合法权益,造成国有资产损失等违法行为的,国有资产管理部门和工商行政管理机关依各自职责给予警告、罚款、停业整顿、吊销资格证书和营业执照等处罚,情节严重触犯刑律的,提请司法机关处理。
第三十三条 批准产权交易的政府有关部门如违反国家有关规定,超越权限,擅自批准产权交易,或在审批中以权谋私造成国有资产损失的,按干部管理权限,追究其直接责任人员和单位主管人员的行政责任和法律责任。

第八章 附 则
第三十四条 本规定由福建省国有资产管理局负责解释。
第三十五条 本规定发布之前设立的产权交易机构,应按本规定重新办理审批手续。
第三十六条 本规定自发布之日起施行。
第三十七条 本规定的实施细则另行规定。




1996年4月12日
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关于抓紧做好基本农田保护检查有关工作的通知

国土资源部 农业部


国 土 资 源 部 文件
农 业 部
 
国土资发 [2004] 251 号


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关于抓紧做好基本农田保护检查有关工作的通知

各省、自治区、直辖市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源管理局)、农业(农牧、农林)厅(委、局),新疆生产建设兵团国土资源局、农业局:


全国基本农田保护检查工作,在地方各级人民政府的统一领导和有关部门的团结协作下,正按计划、有步骤地顺利开展,并取得明显实效。最近,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号 ,以下简称《决定》)对严格保护基本农田提出了新的更高要求。为认真贯彻落实《决定》精神,全面完成检查工作,实现预期目标,现就基本农田保护检查有关工作通知如下:


一、切实搞好基本农田补划工作,稳定基本农田面积和质量


国务院《决定》和温家宝总理在电视电话会议上讲话中明确指出,基本农田是确保国家粮食安全的基础,必须保证现有基本农田总量不减少,用途不改变,质量不降低。根据各省(区、市)检查的情况和预报的统计数据,一些省(区、市)在基本农田调整划定时未完全落实规划确定的指标;因生态退耕、农业结构调整、非农建设等原因致使基本农田面积有所减少,总体质量有所下降。为稳定基本农田保护面积和质量,各地必须切实做好基本农田补划工作。


按照国土资源部、农业部《关于基本农田保护中有关问题的整改意见》(国土资发[2004]223号,以下简称《整改意见》)的具体要求,未完全落实规划确定的基本农田保护指标的,要采取措施抓紧落实保护指标;基本农田因农业结构调整、非农建设占用和规划调整减少部分必须进行补划;因自然灾害损毁减少部分,要及时复垦或补划。对暂时补划有困难的,要说明原因,制定限期补划方案。各省(区、市)要将基本农田补划工作作为检查工作的重要验收内容,加大对补划工作的指导、督促和检查力度,确保补划工作落到实处。


二、抓紧将现有基本农田落实到地块,设立标志,明确责任


前一阶段,按照各省(区、市)基本农田保护检查工作领导小组办公室主任会议提出的“三个抓紧解决”的要求,各地紧紧围绕基本农田落实到地块、建立标志、签订责任书,抓好基本农田保护基础性工作。按照国务院《决定》关于基本农田必须落实到地块和农户的要求,各地要进一步加强这方面工作,务必在今年年底前将现有基本农田包括能够补划部分,全部落实到地块。


按照《整改意见》的具体要求,为使基本农田落实到地块,要健全基本农田保护档案,做到基本农田图、数与实地相符,不符的要立即纠正;规范设置基本农田保护标志,明确基本农田的位置、面积、地类、四至、责任人等内容;与乡级政府、行政村或村民小组层层签订责任书,落实基本农田保护责任,并将基本农田落实到农户。对通过利用耕地后备资源或者土地开发整理复垦新增加的耕地等途径进行补划的基本农田,要经国土资源和农业部门确认,并要抓紧调整或建立档案资料,设立保护标志,补签责任书。


三、严格把握验收重点和标准,确保检查工作取得实效


检查验收是防止基本农田保护检查工作走过场,确保取得实效的最重要环节,为此,各省(区、市)基本农田保护检查工作领导小组办公室主任会议就检查验收工作进行了部署。检查验收工作要突出重点、统一标准、周密组织、严格要求。根据国务院领导的一系列指示精神和这次检查工作的总体要求,各省(区、市)在对地(市)、市(县)检查验收时,要重点对以下工作进行验收:是否按要求完成了基本农田补划工作,并进行了确认;是否将基本农田落实到了地块,设立标志,明确责任;是否按要求查清了基本农田面积和质量变化情况,统计数据真实准确;是否按要求对基本农田保护基础性工作中存在的问题进行了整改,做到了制度健全、管理规范;是否依法对违法占用基本农田案件进行了查处,做到了违法必究、执法必严;基本农田保护检查工作是否做到了人员、机构、责任、资金“四落实”。


各地在检查验收过程中特别要认真复核统计数据,进行数据分析。汇总上报的数据应当真实、准确、全面地反映各地基本农田保护的实际状况,不得瞒报漏报,不得为达到基本农田保护指标,弄虚作假,人为编造数据搞数据平衡。各省(区、市)要组织对各地的上报数据进行抽查,抽查要到实地,对照基本农田保护图件、表册和农户责任书或土地承包合同进行,确保数据的真实性。统计数据和分析报告要在2004年12月上旬以省级检查办的名义报全国基本农田保护检查工作领导小组办公室。


四、认真搞好检查总结工作,研究建立基本农田保护的长效机制


在检查验收之后,各地要认真做好基本农田保护检查的总结工作,全面总结基本农田保护工作的经验,客观分析基本农田数量和质量变化情况,找出工作中存在的突出问题,进一步研究提出加强基本农田保护的整改措施和长效机制。对未达到验收标准的地区,应要求限期整改,并重新组织验收。全国基本农田保护检查工作领导小组办公室将组织对部分省(区、市)进行抽查,具体抽查时间和省份另行通知。通过抽查,对基本农田保护检查工作先进的省(区、市)要通报表扬;对工作完成不好,存在弄虚作假行为的省(区、市)要通报批评。对未按要求在今年年底前将基本农田落实到地块的,按照《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》(国土资发[2004]237号)规定,将暂停下达2005年度农用地转用计划指标,暂停农用地转用和土地征收报批。


在对各地进行检查验收和搞好总结工作的基础上,各省(区、市)要抓紧起草总结报告。总结报告要如实反映基本农田保护检查工作组织领导、基本农田保护基础性工作、基本农田的保护和建设现状、基本农田数量和质量变化和原因、检查中发现的问题以及纠正和整改、基本农田补划情况或限期补划方案、违法行为的查处、基本农田保护工作中存在的问题及原因分析、下一步建立基本农田保护长效机制的措施等内容,做到重点突出,数据翔实、真实,分析问题客观准确,建议意见合理可行。总结报告应在2004年12月中旬前完成,按照“国发明电[2004]1号”要求,以省(区、市)人民政府的名义报国务院,同时抄报国土资源部和农业部。



二OO四年十一月十八日


我国财政立宪问题初探

高军


[摘要] 宪法是一国根本大法,功能上负有统一整体法秩序的作用,一国治乱兴衰与宪法之优劣有重要的关系。由于财政对一国而言极端重要,故各国宪法大都花费较多的篇幅规定基本财政事项。我国宪法中财政条款较为疏漏,实践中带来诸多问题,必须从财政立宪的高度加以完善。
[关键词] 财政 财政宪法 财政立宪
[作者简介]:高军(1972-),男,汉族,江苏淮安人,副教授,法学博士,江苏华东律师事务所兼职律师,常州市十大杰出青年法学人才,主要从事宪法学、行政法学、法理学研究。电话:13585359126 ;EMail:gdhzgaojun@gmail.com

宪法作为国家的根本大法,“功能不同于位阶在宪法之下各种法律,宪法不但明定立法者之裁量范围及界限,同时对于不同法律间因不同之评价标准所造成之漏洞与差异,负有整合及统一之功能。”[1](P3-4)法治的前提是必须存在一部规范意义的宪法。作为“高级法”的宪法,体现一种超验判断,能够对抗以法律名义制定的非法之法。因此,法治国家必须制定一部良宪,而一部宪法是否属于良宪,其判断标准一方面在于该宪法是否真正地体现了民主、法治、人权的基本精神,另一方面在于该宪法的内容是否完备、科学以及该宪法的保障装置是否有效。科恩在论述“民主的法制条件”时亦指出,“在实行民主的社会中,某些原则是必须写进宪法中去的。这些即保证允许并保护公民从事参与社会管理所需要的各种事项的原则。这些保证就是民主的法制条件。”[2](P121)众所周知,“财政决定庶政”,由于财政对一国而言极端重要,因此各国宪法大都花费较多的篇幅规定基本财政事项。
一、财政立宪的理由
首先,宪法内容的开放性。宪法本身是一种具有“框架秩序”的规范,其内容呈现开放性,宪法规定多为低密度规范的指示,即制宪者有意识地保留给各宪法机关一个自主活动空间。依国民主权原则,立法机关具有直接民主正当性,关于框架内容的填补与充实,立法机关可认为是最适切的机关功能主体,而享有一定程度的形成自由空间。[3](P270)不过,立法机关所奉行的多数原则虽然是民主程序的基本要求,但多数决定的立法并非一定是真理的实现,其仅是试误过程而已,因此有可能是错误,甚至是违宪的。在一个实质法治国中,立法权有其宪法界限,多数决定不能背离正义的基本要求,尤其是应受到基本权利与正义的拘束。况且多数决原则,仅系促成民主国家体制的其中一种要素,“民主”概念尚须藉由宪法的基本价值决定形塑。尤其任何民主的多数决定,必须重视基本权利作为具有拘束力的价值秩序。[3]( P267-268)因此,法律除应由立法机关,依一定的程序而制定外,尚须具备符合宪法规定的实质内容,就税法而言其必须接受租税正义的约束,“否则摒弃一切宪法约束,达成最高税收之税法即为最合理之税法,其不当实不待解说而自明”。[4](P55)
其次,现代国家财政支出的扩大易导致征税的无度。虽然课税是对人民基本权利的侵害,但并非每一受害人均能清晰洞察。“盖租税国家于行使其权力时,尽可能不引人注目,乃惯于让纳税义务人税源扣缴、预估暂缴;或借税单定型化使纳税命令宛如证书之作成;由税目多元化而隐藏实质之重复课税;透过间接税使纳税义务人在不知不觉中缴纳;直接税则借由限制财产增值及损费限额之认定,使得帐面营利所得不至减少。”因此,单凭租税法定主义的形式要求,并不足以保障纳税义务人之基本权,而须另加以宪法上之前提以审查税法自身之明确性。[5](P29-30)此外,民主制度导致支出意愿大增,从而导致“租税国危机”。在民主制度下,议员依其偏好及利益团体的压力,不断有崭新的或追加的社会福利法案或计划提出,其财源均来自于一般的纳税义务人。虽时过境迁或环境改变,但囿于既得权难以取消,逐渐成为国家的长期负担。因此,议会保留、民主参与程序及立法程序的公开透明化,并不一定能保障纳税义务人,宪法上所保障的自由权与财产权,不能单单依赖议会的审慎计算,而须对所立之法律,加以实质之限制。[5](P30)由于纳税人基本权并未在政治结构中取得一个长期或近乎永远的地位,于是纳税人的宪法保护,不得不走向历史舞台。[6](P114)
第三,税收函令行政现状易侵及纳税人基本权。对于税法而言,由于税收事务高度复杂并具有技术性,且处于不停的变动之中,冀希望税法事无钜细地对所有事项予以规范,事实上不可能也根本无法做到。而作为法律解释与适用机关的司法部门,限于人力与资源,实际上无法对所有的法律规定预先作出解释,以供行政机关执行法律时备用,另外,基于司法消极的不告不理的原则,未发生诉讼的事件,司法机关不得加以介入。因此,希冀司法机关就所有的法律事前颁布司法解释以供行政机关适用,现实上无法办到。毋宁,应先让行政机关在适用其主管业务所涉及的法律规定时,令其先提出其主观上认为适当的解释意见,如果行政相对人同意行政机关所提出的解释意见,则行政机关根据该解释所作成的行政处分,因为人民未对之异议,即产生事实上的效力。反之,如果行政机关所提出的解释意见,人民主观上认为不当,则可在个案中对行政机关根据其解释意见而作成的对其不利益的行政处分,提起行政救济程序。此时,再由司法机关来予以定夺,究竟是行政机关或人民的法律解释意见,何者为正确且适当。[7](P65-66)但是,税收实际中的函令主宰现状,极易侵及纳税人基本权,因此必须确立违宪审查的标准。
此外,自近代以来,西方各国财政宪法的内容处于不断扩大的趋势。近代市民革命的成果,除了确立强制性的财政收入作用应经人民代表议会同意的“财政议会主义”之外,并同时指明财政作用的公共性来自于人民全体之利益。在早期资本主义自由法治国时代,奉行“自由放任主义”,国家机能仅限缩在国防、治安与税收三个领域,国家财政规模有限,宪法对财政作用的统制,仅以“租税法律主义”为限。然而,随着社会法治国的到来,“最少干涉之政府即最佳政府”的思想逐渐被扬弃,国家扮演的角色日益加重,随之而来的是各种公共支出的大幅度增加,国家财政规模日趋扩充。此时,对财政收入、管理、营运以及支出作用之完整宪法规范,亦日显其必要性。[8](P367)一些国家宪法中设“财政”专章对之予以规范。
当前,就我国宪法而言,财政制度方面的内容并未如德、日等国宪法设有专章规定,其规范方式,有散乱及层次不一的缺憾,而且对国家财政权的相关规定亦极为粗陋,仅有的几条与预算有关的条款,仅仅明确了各级立法机关在预算方面的审批权,以及国家行政机关的预算编制权,而对于国债、国库、以及税收立法权限、税收的范围、中央和地方税收权限的划分等都没有明文规定和严格的界定。直接涉及税收的条款只有一条,即第五十六条规定的“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”,学者指出:“从税收立宪的起源及其本质来讲,税收立宪重在规范国家征税权、保护人民的基本财产权和自由权,而我国宪法的这一条规定显然是从维护国家权利、保证人民履行义务的角度出发的,很难说我国已经进行了税收立宪。”[9](P76)我国宪法的这种状况和财政立宪的精神相去甚远,也和一个大国的地位不相协调。这些财政立宪的不足会导致财政秩序的混乱,甚至存在发生财政危机的可能性。[10](P157)
二、我国财政立宪的前提预设、核心及程序
1.财政立宪的前提预设
“正义是社会制度的首要价值”,[11](P3)规则尤其是作为社会元规则的宪法本身必须保证公平和正义,而公平正义的规则产生必须遵循科学的前提预设。宪政的基本精神就是有限政府、权力制约和权利保障,宪法在设定政府权力的同时,必须对权力进行分工,限定权力行使的边界,以保障公民权利不受侵犯。财政立宪的前提预设上,必须坚持“性恶论”、“无赖假设”。 虽然在情感上难以接受,但人类的历史已充分证明了:对统治者持人性乐观的态度往往导致悲剧性的后果,相反,对统治者持人性悲观却导致了好的制度的产生。“谁认为绝对权力能纯洁人们的气质和纠正人性的劣根性,只要读一下当代或其他任何时代的历史,就会相信适得其反”。[12](P56)休谟尖刻地指出,“政治作家们已经确立了这样一条准则,即在设计政府制度和确定几种宪法的制约和控制时,应把每个人都视为无赖——在他的全部行动中,除了谋求一己的私利之外,别无其他目的”。[13](P27-28)托马斯•杰弗逊说得更直截了当:“信赖在任何场所都是专制之父”,“自由的政府,不是以信赖,而是以猜疑为基础建立的。我们用制约性的宪法约束受托于权力的人们,这不是出自信赖,而是来自猜疑。……因此,在权力问题上,不是倾听对人的信赖,而是需要用宪法之锁加以约束,以防止其行为不端。”[14](P22-23)在西方思想史上,此类论述比比皆是,已成宪政基本通识,是制度防恶的理论基础,我国财政立宪必须坚持这一前提预设。
2.财政立宪的核心
在对待征税问题上,纳税人与政府的态度处于对立的状态,正如穆勒所言,“政府的利益在于课以重税,共同体的利益在于尽可能减少纳税,少至只能维持政府的必须开支。”[15](P1)所处的位置决定了政府官员必然会抱怨财政收入还不够多,财税部门的官员声称民众税负还不够高,但一个受法治、宪政约束的政府对税款的需求必须面对一个宪法性边界,那就是民众的承担意愿。因此,财政立宪的核心主要在于控制征税的规模。
公共选择学派即基于此而提出立宪经济学理论,主张制定财政宪法。因为,“在这种非制宪背景下,未来的纳税人当然易于受到把征税能力利用到极致的政府的剥削”,“未来或潜在的纳税人显然都愿意在预算期开始以前对征税权实行宪法约束,这种约束是为了在立宪以后的所有税期制约财政权力的运用”。如此,人们才能够预测,并且可以适当的调整其行为,当然还包括一些需要较长时间规划的行为。[15](P223)亦即由于税收意味着资源由私人部门流向公共部门,因此,实行税收立宪,就可以为经济活动提供一个稳定的经济和法律环境,使纳税人能够通过对预先确定的税收法律的了解而获得对于税收负担的可预测性,从而促进经济的发展。因此,宪法作为一国的根本大法,其基本的价值目标是通过对政府施加合法的制约来防止权力被滥用。在宪法中规定税条款,其目的在于划定国家通过税收汲取公民财产权的范围,如果国家超出范围征税,公民有权拒绝。[16](P50)
此外,从经济学的角度来看,税收不应是根据政府需要来决定收取的,更不是越多越好,而是依据需要完成的公共事务仔细计算的结果。 不同于一般经济以追求赢利为目的,国家财政以非营利性为目的,奉行量出为入的原则。国家财政所应考虑的事项,乃如何应用财政手段,达成维持国家的独立安定、促进国民生活的安宁幸福等公共目的,而不再以取得超额的收入为目的。财政上没有求盈余或讲积蓄的观念,因为财政的收入,是以供应财政的必需支出为限度的,并且是以实现财政收支平衡为正常目标的,否则难免不成为“聚敛式的财政”,以致民间的财富集中于国库,这是应该严加禁止的。 民主国家的税收体制都是“量出为入”,即依据公共事务决定征税征取。 原因在于:第一,经济学理论及长期的人类实践已经证明,政府利用资源的效率必然低于民众个人支配、利用的效率。如果政府税收规定过大,必然使资源集中到政府手中,而这会降低全社会的资源利用效率。第二,宪政主义要求,政府的职能必须是有限的,社会、市场能够解决问题的问题,就不需要政府用税款来解决。而现实中政府用税款所干的很多事情,其实完全可以由市场、由社会自己来做,而且会比政府做得更好。给定一个社会,若政府占用资源过多,则社会占用资源必然减少。政府配置资源的范围越大,市场配置资源的范围越小。一个重税国家,社会的活力必然会受到抑制,这种损害尽管在短期看不出,但长期来看,对于人的自由和社会繁荣,会有致命损害。[17]
3.财政立宪的程序
财政立宪过程中必须遵守程序的正义。首先,在法治社会,权力是以法的形式表达的,法的权威来自于其制定的民主性。作为原规则的宪法制定本身必须由人民直接参加,或由人民通过公正的选举程序产生的代表参加。其次,财政立宪过程必须在“无知之幕”下进行。[15](P4)判断一个社会的制度公正与否,要看当一个人对自己未来的社会地位不确定时,即不管这个人处在什么地位,都认为这些游戏规则都是公正的时候,那么这些规则才是真正公正的。[11](P131-136)哈耶克亦指出,“当代表们所能够制定的是他们本人及其后代也必须同样遵守的法律的时候;当代表们所能够提供的只是他们本人也必须承担各自份额的金钱的时候;当代表们施以损害他人的行为与众人同罪的时候,被代表人才可能指望得到善法,才可能指望蒙受较少的侵害,才可能指望保有必要的节俭”。[18](P278)
三、我国财政立宪的形式与内容
考察世界各国宪法,财政立宪的基本形式有两种:一是分散式,即分散在宪法的不同章节中予以规定;二是分散加集中式,即既在宪法的不同章节中予以规定,又由专门的财政章节予以规定。大多数财政立宪的国家采用第二种方式,即在公民的基本权利和义务一章中规定公民的纳税义务,再用专门的章节规范财政事项。[9](P77)
财政宪法的内容,具有指导地位的基本原则主要有三项:[8](P369-371)(1)财政民主主义。财政民主主义一般又称为“财政议会主义”或“财政议决主义”,指藉由人民代表议会对公财政进行统制的重要原则,其理由在于:由于国家活动所需的资金,最终须由国民提供,在宪法上属于对私有财产权的侵犯,而国家所管理、使用的财产,其原始资金亦根源于国民,因此国家必须仅能为国民的利益而管理、运用。同时,鉴于财政作用在经济上、社会上的重要性,因此在拟定计划之初,即有必要由议会参与决策、适度监督,以免造成运用上的偏颇。此外,鉴于财政作用在政治上的重要性,业已使得以预算形态表现的财政计划,俨然已成为政治活动的“节目表”,其重要性有时甚至超过制定法,因此亦应与法律一样同受议会的统制。财政民主主义原则的内容至少应包括:①课税、发行公债等造成国民负担的行政行为,应得议会承认。②不得因身分、特权而免除租税义务。③政府的岁入、岁出应总计于预算书,交由议会审议,并以公开为原则,其使用则依法律规定。④决算书应得议会的承认。(2)健全财政主义。国家以永续存在为目的,国政亦须在安定的财源支持下永续经营,其在财政上的前提要件,则在于财政之健全性。而欲求财政健全,首重收支平衡,因此岁出原则上须以租税等“实质收入”为主要来源,而不得依赖公债、借款等“非实质收入”以为支应。财政健全主义内容主要包括:①政府经常收支,应保持平衡,资本收入、公债现赊借收入及以前年度岁计剩余,原则上不得充当经常支出之用。②政府非依法律,不得于预算外增加债务。③为调节国库收支而发行国库券,应依法办理。④应禁止“赤字公债”。⑤公共债务不得逾越适正规模,未偿余额应设上限规定等。(3)适正管理、营运主义。根据民主主义与国民主权原理,政府的一切资金均来自于国民的委托,其管理、营运必须适正为之。其通常在制度上具体表现为:①岁出岁入应全部编入预算,以利于议会审议、进行统制的“总计预算主义”。②执行岁出预算时,禁止目的外使用并于原则上禁止流用。③国家作为当事人一方订立契约时,为保公正及节约,原则上应通过一般竞争契约方式进行。④无论岁出或岁入会计,命令机构与出纳机构均应分立。⑤谋求公财产管理的合理成本与利润等。
笔者认为,我国的财政立宪宜采取分散集中的模式,其完善应主要围绕以下内容进行:(1)基本国策条款中,规定国家征税,须培养税源,并衡量人民纳税能力,以重民生。(2)宪法必须对政府的收入用途进行约束,“如果对收入的用途没有约束,收入就变得等同于政府决策者的私人收入”。[15](P31)因此,应明确规定税收必须用于公共支出用途的条款,使纳税义务与纳税目的相联系,为确认纳税人税款使用监督权及进而为建立公共财政体系确立宪法基础。(3)在宪法第56条后,补充“国家保护纳税人的合法权利”的原则性条款。(4)明确确立税收法定原则,建议补充“新征税收或变更现行税收必须有法律或法律规定的条件为依据”。(5)补充“公民享有依其纳税能力公平纳税的权利”及“公民有最低生活费不被课税的权利”。(6)规定原则性的公民社会权条款,建议仿日本宪法补充“公民享有维持最低限度的健康的和有文化的生活权利”。(7)确立中央与地方财政收入的边界,补充有关中央与地方税收立法权与税收分享权划分的规定。全国范围的例如国防、外交这类的公共服务所需的费用,相应的税款应该由中央政府支配,而地方上的公共服务,应该尽量由地方政府直接通过地方征税来完成。(8)明确预算的法律地位, 规定一切财政收支必须纳入财政预算,强化人大对政府预算的审批权和监督权。同时,规定各级政府对教育、科学、文化、社会保障、就业、医疗保险等支出应优先编列。(9)保障国家审计的独立地位。由于国家审计权既关乎国家权力配置和权力结构,也关系国家法治的状态,故应优先确定。我国国家政治构造以人民主权为理论基础,采用的是人民代表大会制度,国家审计权应定位为立法权之下的独立监督权,建议将现行的行政审计尽快地转变为议会审计,赋予各级人大对财政运行以有效的制约手段。(10)增加有关国债的规定,补充“国债发行的主体、条件、程序、规模、结构、利率、偿还,由法律规定”的条款,为我国国债法的立法确定基本框架。


高军 (江苏技术师范学院人文学院 江苏常州 213001)


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